——访中国社会科学院日本研究所党委书记、研究员闫坤

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■ 中国经济时报记者 范思立

中央金融工作会议提出，强化政策性金融机构职能定位。其实，我国政策性银行在服务经济发展战略和宏观调控等方面一直发挥着重要作用。

对此，中国社会科学院日本研究所党委书记、研究员闫坤在接受中国经济时报记者采访时表示，我国目前还没有针对政策性银行的专门立法，这与政策性银行在经济社会发展中的重要地位不相符，我国应尽快开展政策性银行立法工作。

对政策性银行进行立法是世界主要经济体完善相关制度的普遍做法

中国经济时报：对政策性银行进行立法是设立政策性银行国家的普遍做法，请您概括介绍世界主要经济体在这方面的主要做法。

闫坤：美国、德国、法国、日本等国家均有针对政策性银行的专门立法。

美国政策性银行立法主要包括《美国进出口银行法》《联邦住房贷款银行法》《农业信贷法》等。德国则主要通过《德国复兴信贷银行法》及其修订案来规范政策性银行的业务和运营。日本在经过政策性金融机构系统性改革后，现行的立法体系主要包括《株式会社日本政策金融公库法》《株式会社日本政策投资银行法》等。法国尽管没有以政策性银行命名的法律，但相关法律条款非常周密且详尽，旨在为政策性金融机构提供清晰的法律依据，确保其在遵循商业原则的同时，实现政府设定的政策目标。

立法为政策性银行提供法律规范和法律保障

中国经济时报：世界主要经济体设立政策性银行并立法的主要经验有哪些？

闫坤：主要经济体的政策性银行立法中一般都会明确运营主旨、业务内容和边界，从而为政策性银行业务的顺利推行提供法律规范和法律保障。近年来，各国立法都在强化监督管理机制和风险应对机制，充分发挥政策性银行在维护金融系统稳定和推动宏观经济发展方面的重要作用。其主要经验可概括为三个方面。

第一，采取专门立法的形式，严格遵循立法流程。各国均是立法在先，各政策性金融机构再依法成立，且基本为“一行一法”。重要的调整和改革均是通过立法的形式来实现，立法遵循严格流程。

第二，通过立法明确业务内容和边界，完善法律规范体系。各国一般均在法律中明确政策性银行的主要业务及其边界，强调与其他金融机构的协调与配合。同时，根据经济社会发展情况，动态调整和修订法律，以更好地契合时代发展需要。

第三，强化监督管理机制，有效应对风险。强化对政策性银行的监管是各国的普遍趋势。面对国际政治经济局势的复杂变化、全球金融系统的异常波动，各国均在立法中强调建立健全风险应对机制，以维护金融系统的稳定。一是通过法律形式明确规定监管部门，促进政策性银行监管标准化和规范化。各国政策性银行立法一般会明确监管部门及其权限。二是强化风险应对机制，有效应对金融系统风险。近年来，有效应对国际金融系统波动、充分发挥政策性金融机构的功能，已成为各国政策性金融立法的一个主要方面。

尽快制定与中国特色现代金融体系相适应的政策性银行法

中国经济时报：在借鉴国际经验的同时，我国的政策性银行立法应该着重加强哪些方面的工作？

闫坤：我国政策性银行经过多年改革发展，已具备立法基础。在借鉴国际经验的基础上，结合我国经济社会发展现状和趋势，要尽快研究制定与中国特色现代金融体系相适应的政策性银行专门法。

一是加快推进专门立法，明确政策性银行的法律地位。尽快启动立法议程，按照中央金融工作会议要求，将政策性银行法纳入国家专项立法计划。在立法形式上，采用契合国际主流的“一行一法”模式，为我国三家政策性银行单独立法，较符合我国构建现代化金融体系的要求和趋势。同时，优化配套机制，保证法律顺利运行。理顺各法之间的关系，对法律颁布时和运行后易产生歧义和落实困难的条款进行详细解释，及时出台配套制度，加快落实落地。

二是明确职能定位，划分业务范围。通过立法，强调政策性银行引导市场资金流向、服务国家重大战略和经济社会发展的功能定位。划定政策性业务和商业性业务的范围，形成以政策性业务为主、商业性业务为政策性目标服务、政策性和商业性相互协调的格局。对商业性业务进行明确界定，将其服务领域限定在一定范围内。确保商业性业务不影响政策性业务的正常开展，对政策性业务和商业性业务的比例和规模作出明确规定。

三是明晰业务边界，避免同质化竞争。随着经济社会形势变化，政策性银行的业务边界逐渐模糊。我国现有的三家政策性银行业务范围虽各有侧重，但实践中又交叉重合，部分业务趋同、同质化严重，并且，政策性银行与商业银行之间的业务存在交叉，在一些领域甚至形成相互竞争的局面。从国际经验来看，这是各国政策性银行普遍面临的问题。因此，需要通过立法，科学搭建政策性银行业务框架和边界，阐明政策性银行与一般金融机构相互补充的机能，形成政策性银行之间、政策性银行与商业银行之间的差异化竞争格局。

四是完善监管机制，提高监管的效率和针对性。在立法中明确监管主体，并对各主体的监管职责及分工予以明确，构建监管协调机制，提高监管效率。同时，需要充分考虑到政策性银行的特殊性，建立有别于商业银行监管的政策性银行监管体系，合理确定监管标准和指标，提高监管的针对性和有效性。此外，在信息披露、透明度等方面也可纳入明确的条款，从而促使政策性银行业务更加规范，保障公共利益。

五是设置防范和化解重大金融风险的有效机制，维护金融系统稳定。一方面，通过立法，构建政策性银行风险应对机制，在发生重大突发事件、全球和地区金融体系陷入重大波动时，确保政策性银行能够迅速反应，保障金融服务能够顺畅运行，维护我国金融系统乃至经济社会的安全稳定。另一方面，鉴于政策性业务服务于国家经济发展战略，具有非营利、逆周期的特性，有可能存在较高的流动性风险和经营风险，因此，应通过立法构建风险评估体系和风险预警机制，并明确风险补偿制度，特别是对风险相对较大的政策性业务，应形成以国家信用为保证、以财政为依托、以政策性贷款保险及担保为支撑的风险补偿机制。

总 监 制丨王列军 车海刚