图片来源：界面图库

界面新闻记者 | 杨志锦

界面新闻编辑 | 王姝

时间回到5年前。

2020年9月12日，西安曲江国际会议中心，首届中国金融四十人“曲江论坛”在此举行。一向以敢言著称的时任人民银行金融稳定局局长孙天琦在会上直言：“我国不缺大银行，这次信用社改革过程中，一定要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定。”

与全国展业的大行、股份行及城区经营的城商行不同，县域法人银行（农信社、农商行、农合行、村镇银行等）经营范围严格限定在所在地，是服务县域经济与“三农”的主力军。

自2010年天津农商行成立后，十余年来再无省级农商行获批。期间，监管部门甚至中央一号文件也多次提出要“保持农村金融机构县域法人地位和数量总体稳定”，旨在引导相关机构就地投信贷放，防止其从农村“抽水”（从农村吸收存款到城市放贷）。

然而，地方组建省级农商行的意愿始终强烈。2020年新一轮农信社改革启动后，孙天琦的发言被视为延续原有监管导向的信号。

出乎意料的是，三年之后的2023年9月，辽宁省农商行挂牌成立，成为新一轮改革中首家采用全省统一法人模式的省级农商行。据界面新闻记者梳理，截至今年2月，海南等五省份也组建了省级农商行。同时，山西等七省份则选择了省级农商联合银行模式。此外，另有八个省份也已明确改革方向。

界面新闻记者根据公开信息制表，截至2026年2月

在全省统一法人模式下，市县法人转变为省级农商行的分支机构。在联合银行模式下，多省份还组建了地市级的农商行，市县法人则成为地市农商行的分支机构。

换言之，原先独立运作的县域法人银行正逐步退出舞台。据国家金融监管总局数据，截至2025年6月，农信社、农商行、农合行、村镇银行等数量合计3381家，相比2019年末减少519家。

界面新闻记者根据同花顺ifind、金融监管总局数据制图

可以预期，随着农信社改革持续深入及村改支（村镇银行改为支行）的推进，县域法人银行数量还将会大幅减少——“县域法人地位和数量稳定”的要求已在新一轮改革中淡化，中央则提出“推进中小金融机构减量提质”。

界面新闻记者采访了解到，这一转变背后主要有两大原因：其一，2019年以来国有大行持续加码普惠金融，县域及农村金融市场已出现供给过剩。随着部分优质客户被大行“掐尖”，不少农商行面临“存款多、贷款少”的困局。

其二，许多农村金融机构经营压力加大，通过合并重组可提升抗风险能力、实现规模效应，更好应对数字时代的挑战。

“废井田，争霸急”。拆除藩篱后，省级农商行、地市农商行纷纷进入城市市场，与大型银行、股份行及城商行同台竞争；而在县域及农村，农商行也面临着国有大行与城商行的下沉冲击。

中国银行业已步入一个全面竞争、混战交锋的新阶段。

“双稳定”的由来

农信社在中国的历史已有百年。1923年，河北香河县的一家民间慈善组织创办了中国历史上第一家农村信用合作社。

改革开放后，农信社先划归农业银行管理，1996年实现独立运营。为解决产权不清、历史负担重等问题，国务院于2003年印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号文件），启动农信社改革。

15号文提出两大改革方向：一是以法人为单位改革信用社产权制度，其直接结果就是产生了众多的市县小法人；二是成立省联社，负责管理、指导、协调、服务市县小法人，而省联社由市县小法人入股。

“德国储蓄银行集团的模式说明，小银行需要市场化、多牌照的大平台来提供支持，省联社正是扮演这样的角色。”浙江农商联合银行某高管对界面新闻记者表示。

同时15号文允许符合条件的地区组建农商行，最终四大直辖市组建了统一法人银行，但2007年重庆农商行组建时已引起争议。

当时原银监会对该方案表示支持，认为通过新设合并方式组建重庆农商行，有利于增强资本与经营实力，而央行则对此持保留意见。

央行认为，应坚持农信社县（市）法人地位的长期稳定，并指出在服务县域和农村金融方面，小规模的零售银行相较于全国性或区域性大银行更具优势。

最终，重庆农商行得以组建。但2008年召开的十七届三中全会首度明确“保持县（市）社法人地位稳定”，此后又增加了“数量稳定”的要求。自此，县域法人“地位稳定”与“数量稳定”长期成为农信社改革的首要原则，核心在于防止农信社从农村“抽水”。

时任央行研究局局长张健华当时表示，农信社本身是立足于当地的，如果把它合并成一个大的、全国的或省级的机构，那它有可能脱离服务“三农”的方向。

“县域法人地位和数量稳定意味着资金不出县，倒逼县域法人履行好支农支小支微的职责。”北方省份某农信社高管对界面新闻记者表示。

2020年5月，原国务院金融委办公室发文称，将推出11条金融改革措施，包括制定农村信用社深化改革实施意见，新一轮农信社改革由此拉开帷幕。

截至今年2月，已有13个省份组建了全省统一法人的农商行或省级农商联合银行，另有7个省份也明确了改制方向。在此背景下，众多县域法人已变成省级农商行、地市农商行的分支机构，“双稳定”的要求已然放松。

县域金融供给已相对过剩

“双稳定”要求的放松，不仅有农村金融机构自身的因素，更反映了行业格局的深刻变迁。

故事要从2017年说起。当年召开的第五次全国金融工作会议反复提及“实体经济”一词，核心要求就是金融要为实体经济服务，资金要流向实体经济。

金融领域开始了支持特定领域的行动，其中普惠小微领域是重点支持方向。2019年的政府工作报告首度设定了普惠金融量化增长目标，要求当年大行小微企业贷款增长30%以上。当年国有大行超额完成任务，此后几年也保持着20%左右的增速。

国家金融监管总局数据显示，2018年-2025年9月末，大行普惠小微贷款余额增长6倍至16.6万亿，占比上升22个百分点至45.5%；同期农村金融机构普惠小微贷款余额仅增长1倍至9.3万亿，占比下降16个百分点至25.6%。

界面新闻记者根据同花顺ifind、金融监管总局数据制图

毫无疑问，普惠金融市场的格局已然大变，大行在短短数年间获得主导权，对农村金融机构形成挤压。

“原来很多小的零售客户在我们这，但大行这几年拿着3%的贷款利率杀到了普惠金融市场，我们一些客户被掐尖了。”前述浙江农商联合银行高管对界面新闻记者表示。

在此背景下，县域、农村金融供给已不再是短缺，而是出现了一定程度的过剩，诸多农商行甚至出现贷款放不出去的情况，此时再要求“县域法人地位和数量稳定”已无必要。

数字化进一步放大了大行下沉的冲击。凭借数字技术形成的规模效应，大型银行获客的边际成本大幅降低，严重削弱了农商行在普惠金融领域的优势。

“过去银行主要靠网点覆盖客户，大银行很难触及小地方、小企业。但现在大银行完全有能力把服务做到每个角落、每个人，而且效率更高、成本更低。”前述北方省份省联社高管对界面新闻记者表示。

在他看来，金融科技提升了风控效率，缓解了“成本高、效率低、风控难”的老问题。但金融科技投入大、维护成本高，需要足够的规模收入分摊，如果收入规模不够，往往只能依赖外包或合作，反而削弱了自身竞争力。

财报数据显示，2024年六大行金融科技投入总额达1255亿元，平均每家200多亿元，而农村金融机构均值不到5亿元。

“金融科技时代，农信社也好、村镇银行也好，更需要规模化。它们几千万、个把亿的资本，经不起风浪，很难发展起来。”前述省联社高管对界面新闻记者直言。

在他看来，农信社、村镇银行只有通过吸收合并才能提高抗风险能力和规模效应，在数字化时代生存下来。

“过去常说中国不缺大银行，缺服务基层的小银行，设立村镇银行也是为了填补农村金融空白。然而银行经营需要规模效应，规模过小难以持续发展，也就不可能支持三农、小微。”前述省联社高管表示。

农信社、村镇银行的风险暴露也加速了超级农商行的组建进程。金融监管总局的数据显示，2019年前后农村金融机构不良贷款率逼近4%；央行2021年评级结果显示，农村金融机构、村镇银行高风险机构数量分别为271家和122家，合计占全部高风险机构的93%。

“我们只是报表的盈利能力强，实际不良率很高，但地方财政拿不出来钱来补充资本。当听到成立省级农商行来吸收合并我们时，我长舒一口气。”北方省份某地市农商行行长对界面新闻记者坦言。

混战交锋新阶段

在农村县域法人整合为地市农商行或省级农商行后，其各项指标显著改善，有助于获取更多业务资质。

例如海南农商行获得地方债主承销商资格；内蒙古农商行组建后发挥统一法人优势，总行深入对接内蒙古各大厅局、重点企业、同业机构和属地政府，2025年中标各类专项资金存放项目26个，新增存款20亿元。

最大的变化依然在于，农商行体量壮大后，客观上具备了“垒大户”与“进城”的资质。其中，“垒大户”是省级农商行拥有数百亿的净资本体量（相较之下县域农商行仅为数千万或者数亿元），为其拓展对公大客户提供了坚实的资本基础。

“进城”则指省级农商行、地市农商行可实现跨区域调配资源，不仅可将A县存款投放至B县，也可将农村地区资金用于发展城市业务。

江西农商联合银行去年10月份召开的经营形势分析会就指出，要聚焦推动城区业务突破的现实课题，主动思考、创新求变，着力推动城区业务提升。

成效也是显著的。海南农商银行授信管理部负责人去年5月表示，通过统一法人改革，将之前全省各市县农信机构“各自为政”的状态，改制为全省只有一个法人的“统一作战”状态，实现了授信业务的集约化、专业化和数字化管理。

海南农商行数据显示，2025年一季度该行投放贷款208.39亿元，相比去年同期增长25%；其中对公投放113.33亿元，同比增幅近3成。

城商行也感受到了压力，因为合并后的省级农商行资本实力、资产规模往往大于省级城商行。如河南农商行资产规模2.7万亿元（2025年3月末），同期中原银行资产规模为1.4万亿元，前者几乎两倍于后者。

“我们省农信系统拥有数万名员工和数千个网点，在网点覆盖和人员规模上远超我们。随着全省统一农商行的组建，整体架构跟我们越来越像，他们要在城市跟我们竞争，我们也要在农村和他们竞争。”北方省份某城商行行长对界面新闻记者表示。

在此之前，城区市场主要是大行、股份行和城商行在竞逐。如今随着农商行进城，城区战局骤然升温。这一幕，恍如上世纪90年代四大行打破专业藩篱时的历史重演：

彼时，四大行的经营界限逐步打破，业界形象地称之为“农行进城、工行下乡、中行上岸、建行破墙。”以工行为例，其以城市公司金融为主，但也在发展农村金融。

时至今日，四大行业务版图已高度趋同，但差异化底色犹存：农行深耕县域农村，工行在城市公司金融领域优势突出，中行国际化布局独具优势，建行则延续建设领域专业特色。

对于农商行而言，虽已“进城”，但县域农村仍是其不可动摇的战略腹地。然而，随着国有大行重返县域、城商行“下乡”，昔日农商行一家独大的县域农村市场，已演变为国有行、城商行、农商行三方角力的新战场。

金融监管总局数据显示，截至2025年末，国有大行、股份行、城商行、农村金融机构资产规模分别为204万亿元、76万亿元、66万亿元、61万亿元，分别占银行业资产的43%、16%、14%、13%，农商行在银行业占据着重要的一席之地。

规模之外，亦有隐忧。“外界看到的是农商行几十万亿的资产，但我们看到的是高不良。”一位金融监管人士对界面新闻记者直言。相较于其他三类银行，农商行的经营管理能力仍是明显短板，未来仍需加紧“补课”。

图片来源：界面图库

界面新闻记者 | 杨志锦

界面新闻编辑 | 王姝

时间回到5年前。

2020年9月12日，西安曲江国际会议中心，首届中国金融四十人“曲江论坛”在此举行。一向以敢言著称的时任人民银行金融稳定局局长孙天琦在会上直言：“我国不缺大银行，这次信用社改革过程中，一定要保持农村信用社、县级农商行法人地位的稳定。”

与全国展业的大行、股份行及城区经营的城商行不同，县域法人银行（农信社、农商行、农合行、村镇银行等）经营范围严格限定在所在地，是服务县域经济与“三农”的主力军。

自2010年天津农商行成立后，十余年来再无省级农商行获批。期间，监管部门甚至中央一号文件也多次提出要“保持农村金融机构县域法人地位和数量总体稳定”，旨在引导相关机构就地投信贷放，防止其从农村“抽水”（从农村吸收存款到城市放贷）。

然而，地方组建省级农商行的意愿始终强烈。2020年新一轮农信社改革启动后，孙天琦的发言被视为延续原有监管导向的信号。

出乎意料的是，三年之后的2023年9月，辽宁省农商行挂牌成立，成为新一轮改革中首家采用全省统一法人模式的省级农商行。据界面新闻记者梳理，截至今年2月，海南等五省份也组建了省级农商行。同时，山西等七省份则选择了省级农商联合银行模式。此外，另有八个省份也已明确改革方向。

界面新闻记者根据公开信息制表，截至2026年2月

在全省统一法人模式下，市县法人转变为省级农商行的分支机构。在联合银行模式下，多省份还组建了地市级的农商行，市县法人则成为地市农商行的分支机构。

换言之，原先独立运作的县域法人银行正逐步退出舞台。据国家金融监管总局数据，截至2025年6月，农信社、农商行、农合行、村镇银行等数量合计3381家，相比2019年末减少519家。

界面新闻记者根据同花顺ifind、金融监管总局数据制图

可以预期，随着农信社改革持续深入及村改支（村镇银行改为支行）的推进，县域法人银行数量还将会大幅减少——“县域法人地位和数量稳定”的要求已在新一轮改革中淡化，中央则提出“推进中小金融机构减量提质”。

界面新闻记者采访了解到，这一转变背后主要有两大原因：其一，2019年以来国有大行持续加码普惠金融，县域及农村金融市场已出现供给过剩。随着部分优质客户被大行“掐尖”，不少农商行面临“存款多、贷款少”的困局。

其二，许多农村金融机构经营压力加大，通过合并重组可提升抗风险能力、实现规模效应，更好应对数字时代的挑战。

“废井田，争霸急”。拆除藩篱后，省级农商行、地市农商行纷纷进入城市市场，与大型银行、股份行及城商行同台竞争；而在县域及农村，农商行也面临着国有大行与城商行的下沉冲击。

中国银行业已步入一个全面竞争、混战交锋的新阶段。

“双稳定”的由来

农信社在中国的历史已有百年。1923年，河北香河县的一家民间慈善组织创办了中国历史上第一家农村信用合作社。

改革开放后，农信社先划归农业银行管理，1996年实现独立运营。为解决产权不清、历史负担重等问题，国务院于2003年印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号文件），启动农信社改革。

15号文提出两大改革方向：一是以法人为单位改革信用社产权制度，其直接结果就是产生了众多的市县小法人；二是成立省联社，负责管理、指导、协调、服务市县小法人，而省联社由市县小法人入股。

“德国储蓄银行集团的模式说明，小银行需要市场化、多牌照的大平台来提供支持，省联社正是扮演这样的角色。”浙江农商联合银行某高管对界面新闻记者表示。

同时15号文允许符合条件的地区组建农商行，最终四大直辖市组建了统一法人银行，但2007年重庆农商行组建时已引起争议。

当时原银监会对该方案表示支持，认为通过新设合并方式组建重庆农商行，有利于增强资本与经营实力，而央行则对此持保留意见。

央行认为，应坚持农信社县（市）法人地位的长期稳定，并指出在服务县域和农村金融方面，小规模的零售银行相较于全国性或区域性大银行更具优势。

最终，重庆农商行得以组建。但2008年召开的十七届三中全会首度明确“保持县（市）社法人地位稳定”，此后又增加了“数量稳定”的要求。自此，县域法人“地位稳定”与“数量稳定”长期成为农信社改革的首要原则，核心在于防止农信社从农村“抽水”。

时任央行研究局局长张健华当时表示，农信社本身是立足于当地的，如果把它合并成一个大的、全国的或省级的机构，那它有可能脱离服务“三农”的方向。

“县域法人地位和数量稳定意味着资金不出县，倒逼县域法人履行好支农支小支微的职责。”北方省份某农信社高管对界面新闻记者表示。

2020年5月，原国务院金融委办公室发文称，将推出11条金融改革措施，包括制定农村信用社深化改革实施意见，新一轮农信社改革由此拉开帷幕。

截至今年2月，已有13个省份组建了全省统一法人的农商行或省级农商联合银行，另有7个省份也明确了改制方向。在此背景下，众多县域法人已变成省级农商行、地市农商行的分支机构，“双稳定”的要求已然放松。

县域金融供给已相对过剩

“双稳定”要求的放松，不仅有农村金融机构自身的因素，更反映了行业格局的深刻变迁。

故事要从2017年说起。当年召开的第五次全国金融工作会议反复提及“实体经济”一词，核心要求就是金融要为实体经济服务，资金要流向实体经济。

金融领域开始了支持特定领域的行动，其中普惠小微领域是重点支持方向。2019年的政府工作报告首度设定了普惠金融量化增长目标，要求当年大行小微企业贷款增长30%以上。当年国有大行超额完成任务，此后几年也保持着20%左右的增速。

国家金融监管总局数据显示，2018年-2025年9月末，大行普惠小微贷款余额增长6倍至16.6万亿，占比上升22个百分点至45.5%；同期农村金融机构普惠小微贷款余额仅增长1倍至9.3万亿，占比下降16个百分点至25.6%。

界面新闻记者根据同花顺ifind、金融监管总局数据制图

毫无疑问，普惠金融市场的格局已然大变，大行在短短数年间获得主导权，对农村金融机构形成挤压。

“原来很多小的零售客户在我们这，但大行这几年拿着3%的贷款利率杀到了普惠金融市场，我们一些客户被掐尖了。”前述浙江农商联合银行高管对界面新闻记者表示。

在此背景下，县域、农村金融供给已不再是短缺，而是出现了一定程度的过剩，诸多农商行甚至出现贷款放不出去的情况，此时再要求“县域法人地位和数量稳定”已无必要。

数字化进一步放大了大行下沉的冲击。凭借数字技术形成的规模效应，大型银行获客的边际成本大幅降低，严重削弱了农商行在普惠金融领域的优势。

“过去银行主要靠网点覆盖客户，大银行很难触及小地方、小企业。但现在大银行完全有能力把服务做到每个角落、每个人，而且效率更高、成本更低。”前述北方省份省联社高管对界面新闻记者表示。

在他看来，金融科技提升了风控效率，缓解了“成本高、效率低、风控难”的老问题。但金融科技投入大、维护成本高，需要足够的规模收入分摊，如果收入规模不够，往往只能依赖外包或合作，反而削弱了自身竞争力。

财报数据显示，2024年六大行金融科技投入总额达1255亿元，平均每家200多亿元，而农村金融机构均值不到5亿元。

“金融科技时代，农信社也好、村镇银行也好，更需要规模化。它们几千万、个把亿的资本，经不起风浪，很难发展起来。”前述省联社高管对界面新闻记者直言。

在他看来，农信社、村镇银行只有通过吸收合并才能提高抗风险能力和规模效应，在数字化时代生存下来。

“过去常说中国不缺大银行，缺服务基层的小银行，设立村镇银行也是为了填补农村金融空白。然而银行经营需要规模效应，规模过小难以持续发展，也就不可能支持三农、小微。”前述省联社高管表示。

农信社、村镇银行的风险暴露也加速了超级农商行的组建进程。金融监管总局的数据显示，2019年前后农村金融机构不良贷款率逼近4%；央行2021年评级结果显示，农村金融机构、村镇银行高风险机构数量分别为271家和122家，合计占全部高风险机构的93%。

“我们只是报表的盈利能力强，实际不良率很高，但地方财政拿不出来钱来补充资本。当听到成立省级农商行来吸收合并我们时，我长舒一口气。”北方省份某地市农商行行长对界面新闻记者坦言。

混战交锋新阶段

在农村县域法人整合为地市农商行或省级农商行后，其各项指标显著改善，有助于获取更多业务资质。

例如海南农商行获得地方债主承销商资格；内蒙古农商行组建后发挥统一法人优势，总行深入对接内蒙古各大厅局、重点企业、同业机构和属地政府，2025年中标各类专项资金存放项目26个，新增存款20亿元。

最大的变化依然在于，农商行体量壮大后，客观上具备了“垒大户”与“进城”的资质。其中，“垒大户”是省级农商行拥有数百亿的净资本体量（相较之下县域农商行仅为数千万或者数亿元），为其拓展对公大客户提供了坚实的资本基础。

“进城”则指省级农商行、地市农商行可实现跨区域调配资源，不仅可将A县存款投放至B县，也可将农村地区资金用于发展城市业务。

江西农商联合银行去年10月份召开的经营形势分析会就指出，要聚焦推动城区业务突破的现实课题，主动思考、创新求变，着力推动城区业务提升。

成效也是显著的。海南农商银行授信管理部负责人去年5月表示，通过统一法人改革，将之前全省各市县农信机构“各自为政”的状态，改制为全省只有一个法人的“统一作战”状态，实现了授信业务的集约化、专业化和数字化管理。

海南农商行数据显示，2025年一季度该行投放贷款208.39亿元，相比去年同期增长25%；其中对公投放113.33亿元，同比增幅近3成。

城商行也感受到了压力，因为合并后的省级农商行资本实力、资产规模往往大于省级城商行。如河南农商行资产规模2.7万亿元（2025年3月末），同期中原银行资产规模为1.4万亿元，前者几乎两倍于后者。

“我们省农信系统拥有数万名员工和数千个网点，在网点覆盖和人员规模上远超我们。随着全省统一农商行的组建，整体架构跟我们越来越像，他们要在城市跟我们竞争，我们也要在农村和他们竞争。”北方省份某城商行行长对界面新闻记者表示。

在此之前，城区市场主要是大行、股份行和城商行在竞逐。如今随着农商行进城，城区战局骤然升温。这一幕，恍如上世纪90年代四大行打破专业藩篱时的历史重演：

彼时，四大行的经营界限逐步打破，业界形象地称之为“农行进城、工行下乡、中行上岸、建行破墙。”以工行为例，其以城市公司金融为主，但也在发展农村金融。

时至今日，四大行业务版图已高度趋同，但差异化底色犹存：农行深耕县域农村，工行在城市公司金融领域优势突出，中行国际化布局独具优势，建行则延续建设领域专业特色。

对于农商行而言，虽已“进城”，但县域农村仍是其不可动摇的战略腹地。然而，随着国有大行重返县域、城商行“下乡”，昔日农商行一家独大的县域农村市场，已演变为国有行、城商行、农商行三方角力的新战场。

金融监管总局数据显示，截至2025年末，国有大行、股份行、城商行、农村金融机构资产规模分别为204万亿元、76万亿元、66万亿元、61万亿元，分别占银行业资产的43%、16%、14%、13%，农商行在银行业占据着重要的一席之地。

规模之外，亦有隐忧。“外界看到的是农商行几十万亿的资产，但我们看到的是高不良。”一位金融监管人士对界面新闻记者直言。相较于其他三类银行，农商行的经营管理能力仍是明显短板，未来仍需加紧“补课”。