朱民等：反制裁背景下中国多元化跨境支付系统构建

经济发展

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我国的美元储备资产与境外美元资产占比高、经常项目依赖美元支付结算、许多人民币跨境支付业务需国际资金清算系统（SWIFT）转接等，已成为我国易遭受他国跨境支付制裁的短板与薄弱环节。在当前国际形势下，我们必须加快构建满足自身经贸发展的跨境支付系统，寻求同我国经贸地位相匹配的人民币跨境支付网络覆盖和支付结算规模。

多年来，我国的美元储备资产与境外美元资产占比高、经常项目依赖美元支付结算、许多人民币跨境支付业务需国际资金清算系统（SWIFT）转接等，已成为我国易遭受他国跨境支付制裁的短板与薄弱环节。在当前国际形势下，我们必须加快构建满足自身经贸发展的跨境支付系统，寻求同我国经贸地位相匹配的人民币跨境支付网络覆盖和支付结算规模，最终形成同美元、SWIFT比肩的多元化跨境支付系统。这一系统应当同全球其他支付系统紧密连接，满足国际市场对人民币的合理需求，且具备低成本、高时效、充分透明与普惠性，成为实现二十国集团（G20）跨境支付目标、塑造跨境支付未来生态的重要贡献者。

美元主导的国际支付体系下我国面临跨境支付风险

在全球跨境支付领域，美元主导下形成了以纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）、联邦资金转账系统（Fedwire）和实现跨境报文传输的SWIFT所构成的中心化支付清算模式。这一模式使依赖美元实现跨境支付的经济体难以绕开CHIPS、Fedwire和SWIFT三大中心化系统。若切断银行及其客户同三大支柱间的直接或间接联系，尤其是切断担负其它货币清算职能的SWIFT，该国跨境支付将遭受巨大的负面冲击。但美元“代理行+SWIFT”的中心化模式同时导致了支付高成本、低时效、网络覆盖范围有限、流程透明度不足等四大问题。G20对此提出了至2030年实现改进的具体目标，已成为国际支付行业的共识与未来发展趋势，其中就潜藏着依托去中心化的支付技术与模式颠覆传统的推手和动能。

当前，我国跨境支付市场已呈现出美元、人民币“两分天下”的格局，但依然存在诸多易于遭受跨境支付制裁的薄弱环节。一是经常项目跨境收支难以绕开美元跨境清算系统。二是多元币种实现跨境支付的信息传递高度依赖SWIFT。银行间的开保函、信用证、后续修改、议付、通知等大多都需要通过SWIFT进行传递，且实现收支的报文均会清楚地标明具体的货币种类。因此，我国同其他经济体间的跨境非美元收支也高度依赖SWIFT报文系统。三是SWIFT是人民币跨境支付系统扩大“朋友圈”的重要桥梁。人民币跨境支付系统（CIPS）已成为使用人民币开展跨境贸易、金融投资的重要支付清算枢纽，但相当比例的CIPS业务离不开SWIFT报文系统。在我们开拓国际支付市场、扩大海外“朋友圈”时需借力SWIFT已形成的网络规模效应。四是较高的支付成本和风险阻碍着人民币跨境结算的进一步扩大。人民币至今尚未成为国际持续联系结算机制（CLS）的一员，难以进行多边净额结算。一些企业更愿意接受美元、欧元进行跨境资金收付，从而影响了它们使用人民币和直接接入CIPS的意愿。

在西方国家实施跨境支付制裁的情况下，这些薄弱环节使我国面临被全面切断或部分切断跨境支付服务的风险。假设CIPS业务量中60%需要依赖SWIFT报文服务，规模近60万亿元的跨境支付将发生中断，约占我国2022年GDP、货物贸易额的50%和140%，意味着我国经济可能因内外循环梗阻而停摆。而在实施局部、高烈度的制裁情景下，主要金融机构可能面临资产冻结、代理/通汇账户取消、金融市场禁入，甚至冻结我国央行外汇储备，导致人民币大幅贬值，本币跨境收支规模进一步萎缩。基于以上两种情景假设，我国应围绕支付资产、支付渠道和支付能力三大维度，分别以西方货币、非西方货币和本币为对象，形成以CIPS、去中心化支付系统为支柱，长期与短期措施有机结合的反制策略。这些反制措施是否有效，既取决于人民币国际化水平本身，也取决于我国跨境支付渠道和网络在全球支付领域的地位。需要强调的是，CIPS、去中心化支付系统是以上三大对象、三大维度的交汇点。前者侧重于支付渠道建设和支付网络覆盖，后者致力于对接外国支付系统、提升综合支付能力，两者的相互结合将为构建未来的中国多元化跨境支付系统打下坚实基础。

积极扩大以CIPS为核心的跨境支付网络覆盖

发展壮大CIPS是人民币支付资产、支付能力与支付渠道的共同交集，也是应对以美国为首的西方国家实施跨境支付制裁的关键。CIPS是一个链接境内外人民币大额支付清算的虚拟账户，与创造在岸人民币支付资产紧密相关的大额实时支付系统（HVPS）直接相连。由于CIPS拥有独立的报文系统，支付清算参与机构可直接通过专线与CIPS相连，而无需SWIFT的报文信息渠道。CIPS的人民币清算已延长了运行时间、缩短了支付清算路径，同时接入证券、外汇支付清算，丰富了整个跨境支付服务场景及工具，一定程度上降低了相关成本及风险。此外，CIPS可以容纳多种货币的支付清算，在支持双边、多边支付清算中具有良好的业务可拓展性和系统交互性，已成为数字化、智能化跨境支付市场生态塑造的基础性平台。为有效缓解我国当前面临的跨境支付制裁风险，应以CIPS为中心，在微观、中观和宏观三大层面进行战略规划与布局。

微观层面：扩大离岸人民币需求，提升跨境支付服务能力。依托中资企业“走出去”，充分利用贸易保险、出口退税、融资支持、海外利润汇回税收减免等政策工具，激励企业在跨境业务中更多使用人民币。政策性和开发性金融机构、国有大型金融机构应优先布局离岸人民币账户体系。作为CIPS的运营商，跨境银行间支付清算有限责任公司除提供链接在岸、离岸人民币市场的“通道”业务外，还可将业务进一步下沉至具体的跨境支付市场、业务中间环节，成为人民币跨境支付供需双方的撮合者和方案提供商。

中观层面：深化与SWIFT的合作，塑造双边/多边跨境支付全新生态。CIPS可依托SWIFT的网络优势扩大自身“朋友圈”，SWIFT也可通过CIPS更多分享人民币跨境支付市场不断增长的“红利”。CIPS更需从塑造全新跨境支付生态的角度，统领人民币跨境支付全局，广泛开展双边、多边跨境支付合作对接。同时，应用前沿科技手段塑造新的商业模式、市场生态，使人民币跨境支付市场生态成为实现G20目标的重要贡献者之一。

宏观层面：扩大本币互换，稳步开放国内资本市场，推动储备资产多元化。首先，将更多一般的货币互换协议转换为资金规模更大、时间跨度更久的常备本币互换协议，便利与我国有密切经贸往来的经济体更多使用人民币、本国货币开展跨境支付结算。其次，有序扩大境外主体投资境内资本市场，特别是吸引更多离岸人民币投资境内资本市场，增强持有人民币的内生动力。进一步促进外汇储备多元化，增加特别提款权（SDR）、黄金在外汇储备中的份额，提高遭受跨境支付制裁时的抵抗力。最后，按照支付资产、支付渠道、支付能力三大维度的划分，可依据不同的侧重点将以上手段分布于一个3×3的矩阵中，形成以CIPS为核心的反制裁长期发展战略。该战略也有助于团结一切致力于全球经贸发展的力量，遏制滥用国际公共产品对全球跨境支付生态的肆意破坏。

依托科技创新建设去中心化的跨境支付体系

相较于中心化美元支付清算系统，以区块链为底层技术的去中心化系统成为规避跨境支付制裁的一种重要选择，而央行数字货币（CBDC）以其有限去中心化、有限匿名性等特性，为跨境支付革新提供了可行的途径。构建CBDC系统也十分强调互操作性和互联性，特别是实现与当前支付系统和金融基础设施的对接与连通。诸多关于CBDC的研究表明，CBDC可以改善跨境支付和保护货币主权，依托可互操作的CBDC跨境支付平台也将带来成本节约、减少中间环节、减轻跨境和跨货币风险等诸多利好。有鉴于CBDC在改进当前跨境支付模式的巨大潜力，诸多央行、国际组织、商业机构迅速依托区块链技术、分布账户、智能合约等底层技术手段投身到跨境CBDC的研发当中。值得指出的是，我国参与建设的mBridge项目已成为首个在跨境交易中实现真实结算的跨境批发型CBDC项目。由于采取灵活的模块化框架，该项目具有优良的可拓展性，能够适应特定管辖区的政策、法律和监管。不同辖区的机构可依据本国实际，灵活调用发行、互通、兑换、外汇、结算、资本管制等模块。容纳更多参与者、坚持隐私与效率的平衡、注重链接传统金融基础设施也构成mBridge项目的重要设计与发展原则。此外，跨境支付系统互联是实现去中心化的又一实践探索。多边、双边间的跨境支付系统对接与互联具有更加多元、开放的去中心化特征。以应用程序编程接口（API）为技术基础的跨境支付系统互联，可以缩短交易链、统一数据格式、简化合规流程、提升不同系统间的数据交换效率，但也面临着缺乏政治支持、初始成本高昂、法律与监管分歧、准入规则差异、货币兑换风险、信息安全等一系列挑战，需要在加强政治支持、跨国合作中有序推进。

总体来看，CBDC既契合全球更加注重金融安全的总体趋势，也具备改善跨境支付效率的市场内生动力。以mBridge项目为代表的跨境CBDC系统无需依赖系统以外的主权货币及其支付清算系统，可成为我国实施跨境支付反制裁的利器。我们应充分利用CBDC、支付系统互联两种去中心化手段并使之成为合力，既扩大我国跨境支付系统同全球其他支付系统的互通（包括SWIFT、CHIPS在内的传统支付基础设施），也注重应用CBDC连接传统支付系统、改善支付效率与成本的重要功能，大幅提高西方对我国实施跨境支付制裁的难度与成本。

在全球多元跨境支付系统中扩大人民币使用

我国能否有效实施跨境支付反制裁，必须最终落脚于提高人民币国际化水平。在资本账户开放不足、人民币自由兑换长期存在限制的条件下，我们有必要更多利用世界第一大商品贸易国、世界第一制造大国、未来全球最大出口目的地等独特优势，同时借力地缘政治变化、去中心化技术创新，以CIPS发展壮大、跨境CBDC创新应用为抓手，显著扩大人民币在全球多元跨境支付系统中的应用。

一是在扩大网络覆盖和深化改革中推动人民币国际化。其一，依托CIPS扩大支付清算网络的全球覆盖，并积极同其他重要支付系统实现对接，不断拓宽人民币同全球多元货币间兑换、结算的跨境支付网络，使CIPS能够契合去中心化、多元化的发展趋势，最终成为比肩SWIFT的多元货币支付清算系统。其二，重视以CBDC为代表的去中心化发展趋势，支持mBridge项目的模式与经验向全国、全球范围推广，特别是发挥其赋能传统支付系统的重要功能，显著改善传统支付模式中的诸多痼疾，助力人民币在降本增效中不断提升影响力。其三，经常项目人民币结算规模的扩大将有利于离岸人民币市场规模的上升，更多利用人民币实现资产长期保值增值的需求也将显著增长。这将有利于加快资本账户开放、资本市场改革进程，从而又进一步推动人民币在全球多元跨境支付系统中的应用。

二是以境外资产重组、矿产贸易为契机，助力CIPS在海外的发展。我国可利用债务重组和支持发展中国家经济发展的契机，将人民币国际化更多地锚定于境外资产增值和推动全球经济增长，为CIPS的发展创造有利市场机遇。首先，依托自身规模巨大的外汇储备，审慎为债务方的美元债务提供美元融资救助，并协商使用人民币进行偿还，从而扩大当地对人民币的需求。其次，在国际大宗商品原产地积极布局CIPS网络，鼓励中资金融机构和跨境支付服务商顺势而为，提前布局人民币离岸清算服务需求增长潜力大、美元代理行退出的区域，并积极为当地投资国际金融市场中的人民币资产提供通道与服务。最后，探索建立实体企业、金融服务机构和CIPS运营机构、公共开发组织间抱团出海新机制，可成立专门致力于服务对外开发的公共开发机构，统筹协调各方共同开发海外市场，协同开展对外开发投资、境外资产与债务管理，为CIPS海外发展提供更多助力。

三是借力地缘政治变化、去中心化技术创新，加快人民币国际化进程。应对以CHIPS、SWIFT为主要武器的跨境支付制裁是一场复杂、多维的竞争与博弈，需要在地缘政治、技术赋能与市场驱动三大方面实现激励相容。我国同“一带一路”共建国家有着良好的政治互信、密切且持续增长的经贸往来，CIPS网络的全球布局正在不断扩大，mBridge项目率先取得了具有全球领先性的积极成效。这表明我国正好处于实现三大方面激励相容的重要交汇点，应积极借力地缘政治变化、去中心化技术创新，广泛覆盖当前跨境支付服务欠缺的地区和国家，进一步扩大人民币在全球多元化支付系统中的应用。

实施跨境支付反制裁的若干建议

伴随着国际支付格局从单极走向多极，我国应顺势而为，做好长远规划和全面部署，在积极应对西方国家可能实施的跨境支付制裁的同时，全力打造一个服务于世界的中国多元化跨境支付系统。

一是围绕构建多元化跨境支付系统进行长期规划、全面部署。在美元、CHIPS和SWIFT居于全球主导性地位的现实条件下，应对外方实施的跨境支付制裁不能急于求成，需进行有计划的长期规划、全面部署和组织协调。因此，相关规划的制定、政策的落实不能着眼于单一的支付基础设施建设、支付系统运营，也不能只抓某一支付行业的发展，而是需要以跨境支付为中心，统筹兼顾产业、贸易、投资、金融、科技、外交等政策与市场力量，同时建立健全跨部门、跨领域的沟通协调机制。

三是有序推动CIPS与mBridge项目的对接与合作。统筹CIPS海外布局扩大、推动我国企业“走出去”、加快mBridge项目示范推广等多方力量，加强产业与金融部门、支付系统运营商、技术开发机构、创新型企业等多方的沟通合作，有序推动CIPS与mBridge项目的对接与合作，在构建我国多元化跨境支付系统中走出第一步并形成合力。此外，跨境银行间支付清算有限责任公司在CIPS运营过程中也需加强自身管理和建设，积极对标国际一流支付机构进行规范运作。

四是将上海合作组织和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）作为率先实施若干行动的具体对象。我国是上海合作组织和RCEP的重要成员，同其中的诸多成员国保持着十分紧密的经贸合作关系和较高的政治互信，特别是相关成员国同西方政治、经济联盟并非铁板一块。我们完全可以此为多元跨境支付体系建设的重要突破口，利用地缘政治、跨境支付需求快速增长、去中心化支付技术蓬勃发展三大力量齐聚的有利因素，率先开展紧密连通RCEP、上合组织成员的区域性跨境支付体系建设，使之成为打造我国多元化跨境支付系统的重要板块。

【作者：郑重阳、朱民。其中朱民系长安街读书会主讲人、中国人民银行原副行长】

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