【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

最近一段时期以来，关于村镇银行改革化险的消息不断传来：不少机构通过吸收合并、股权收购、直接解散等方式推进调整重组。一边是监管层反复强调“减量提质”，推动高风险机构有序出清；另一边则是基层加快整合资源，把分散的法人机构、系统能力与风控链条，纳入更可持续的经营框架之中。

在普通公众眼中，这些变化像是一场“金融版的供给侧改革”——不是简单地把金融服务关小，而是把原本过于碎片化、能力参差的供给重新校准：让资金流向更清晰，让责任边界更明确，让信任能够在制度与约束之下被重新修补。

也正是在这样的时点回望，从“因农而生”的制度初心，到“借网而盛”的扩张冲动，再到在强监管与风险暴露中走向结构性重组，村镇银行的兴衰不只是一家机构的成败，更是一面镜子，映照出中小金融机构与实体经济、技术浪潮、地方治理和宏观周期的同频共振。

本文将以此为线索，讨论“金融过剩怎么办”，以及如何在稳增长与防风险之间，寻得更稳妥也更具韧性的平衡。

2022至2025年国内村镇银行退出情况证券时报

一

首先，让我们一起从村镇银行的兴衰来一瞥我国中小金融机构的发展历程。

缘起于金融开放

2001年，我国成功加入WTO，商业银行等领域有序对外资开放。出口型贸易带动了商品加工业的快速发展，农业人口向工业人口转移，城市化进程也拉开了序幕。中国城市化进程有目共睹，相伴而生的城乡二元结构问题被加剧。

农民不被认为是一种职业，而是身份枷锁。受农产品价格限制，从业人口被大量吸入城市、机械化发展缓慢，农业发展长期被要素制约。为保障农业的正常发展，必须为农业发展提供充分的金融支持；立足于城市工商业发展的商业银行不能很好适应农村，少数信用合作组织金融不足或者不够多元，农村金融支持始终欠缺。

一方面是为了弥补农村地区金融不足，另一方面也是为了推动金融深化和金融普惠。2006年12月，原银监会发文鼓励各类资本在农村地区设立主要为农户服务的村镇银行。要求村镇银行法定注册资本最低为100万元，发起主体须为符合监管条件的商业银行，且持股比例不低于20%，其他投资者单方面持有股份不超过10%。

这远低于农村商业银行的最低注册资本5000万元要求，仅为普通商业银行最低注册资本10亿元的千分之一。随后，村镇银行数量快速增加，到2023年约设立1651家村镇银行，接近全国银行业金融机构总数的四成。

兴盛于互联网金融

2008年，我国政府为应对国际金融危机，采取了超强刺激政策以提振经济。“四万亿”信贷规模扩张带来经济复苏的同时，推升了通货膨胀率，资产价格随之上涨，商业银行贷款规模也跟着扩张。

2010年以来央行数次上调存款准备金利率，收缩信贷规模以抑制通货膨胀，使得房地产企业以及制造业中小企业贷款出现困难，彼时影子银行得到滋养。随着互联网技术不断突破，第三方支付、网贷、众筹、门户金融理财等互联网金融应运而生，成熟并且高速发展。

在此期间，银行业金融机构一方面通过影子银行来规避金融监管，规模得到一定扩张，另一方面则是借助互联网金融浪潮迅猛发展金融理财产品，收获颇丰。

以华瑞银行为鉴，根据第一财经的数据统计，该行存款总额从2018年底的不足1亿元迅猛攀升至2019年底的60亿元。根据《证券日报》的梳理，截至2020年年底，已有95家银行接入互联网存款平台。在这其中，村镇银行以及城农商行等中小型银行接入互联网存款的比例高达70%。

祸起萧蔷

根据中国人民银行公布的数据，截至2017年末，不考虑交叉持有因素，银行表外理财产品资金余额为22.2万亿元，信托公司受托管理的资金信托余额为21.9万亿元，分别排在金融机构资管业务的第一二位。

在业务高速增长的同时，银行业也相应出现了服务实体经济质效不高、风险隐患较多、违法违规乱象丛生等突出问题。这里面既有一些机构自身市场定位不准、风险防控不力、改革创新不足的原因，也有监管制度不统一、不完善、不协调的问题。央行统计数据显示，截至2021年一季度，已有122家村镇银行被认定为高风险金融机构。

对于互联网金融的监管，从“促进互联网金融健康发展”到“规范发展”，从“高度警惕”到“健全对互联网金融的监管”。2015年开始持续多年的互联网金融专项整顿，才遏制了互联网金融的乱象。

2021年1月，原中国银行保险监督管理委员会与中国人民银行共同颁布了《关于规范商业银行通过互联网平台开展个人存款业务相关事宜的通知》，明确指出商业银行不得利用营销推广、信息传播、产品展示、利息诱导或入口购买等手段，在非自有网络平台上从事定活两便存款业务。

对于影子银行的遏制，早于2018年4月颁布并设置过渡期，最终于2022年开始正式实施《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（即“资管新规”），强调了对投资者的教育和保护工作，重点防范多层嵌套，打破刚性兑付，明确银行业机构防控风险的主体责任，最终让金融回归服务实体的本质。

金融监管总局数据显示，截至2025年6月末，我国银行业金融机构法人共4070家，较2024年末减少225家，较“十三五”末减少534家，缩减的主要是中小银行。

根据中国银行业协会发布的《全国农村中小银行机构行业发展报告2025》，“村镇银行方面，通过吸收合并、股权收购、直接解散三种模式推进结构性重组，实现减量提质与风险出清。2024年共减少村镇银行99家，占全年银行机构减少总量的近50%，重组成效显著。”

2025年12月份的中央经济工作会议仍在重点强调“深入推进中小金融机构减量提质，持续深化资本市场投融资综合改革”。

一言以蔽之，包括村镇银行在内的中小银行以及非银金融机构，都是创设于金融开放和金融创新，发展于实体经济壮大和技术突飞猛进，一旦脱离服务实体经济的本质，最终都会走向灭亡。

二

其次，从河南村镇银行事件，来看中小银行内部治理的重要性。

在互联网金融时代，河南禹州新民生村镇银行借助互联网吸引了全国各地的储户，存款量上升迅速。在2021年《关于规范商业银行通过互联网平台开展个人存款业务相关事宜的通知》颁布实施后，禹州新民生村镇银行通过微信小程序将原互联网金融企业的客户接入，转为自家银行的储户，而这些储户大多是为了获得更高存款利率，并非村镇银行限定的“三农客户”，这便导致了违规。

村镇银行一般未纳入央行的结算体系，更多是通过发起人股东（商业银行）或其他合作银行代理实现系统对接，这是村镇银行先天不足，或可谓制度缺陷。禹州新民村镇银行便是借助发起股东许昌农村商业银行的央行结算系统进行操作。而许昌农商行通过内外勾结窃取储户资金，并伪造虚假收款确认通知给储户。

根据原银保监会调查结果公布，一家民营企业河南新财富集团通过代持手段实际控制了许昌农商银行，以及包括禹州新民生在内的四家村镇银行，并通过同样的手段骗取了另外三家村镇银行储户的资金。更夸张的是，新财富集团可以随意从其控制的银行中获取大量银行贷款，再通过质押集团公司或持有银行股权的方式，从体系外商业银行获得贷款。总结下来，新财富集团三宗大罪：骗储户的钱，掏空自家银行的钱，骗取其他银行的钱！

许昌市公安局公开通报，自2011年以来，吕奕作为新财富集团的“影子掌门人”，实际操控了禹州新民生等多家村镇银行。他运用交叉持股、关联持股、增资扩股以及操纵银行管理层等策略，通过虚构贷款等非法手段，非法转移银行资金。吕奕还特地设立了宸钰信息技术有限公司，用以篡改数据，导致信息失实。

包括村镇银行在内的中小银行，存在不同程度的先天性制度缺陷或不足，从业人员法律和合规意识欠缺，在逐利性诱使下，通过违规操作来突破服务对象和业务范围限制的动机性较强。加之地方势力盘根错节，容易滋生团伙犯罪。

三

我们再从服务实体经济的视角看一看中小金融机构的发展路径。

金融的本质是服务实体经济，而实体经济的繁荣取决于中小企业的活跃度。从改革开放到加入WTO，从2008年金融危机到当前经济经济提振，中小企业一直冲在最前列。

中小企业分布的重点行业也随着经济发展阶段的不同时刻而转变，以前是服装家电业、贸易服务业，后来是互联网行业、机械配件加工业，再接着是电子元件加工、汽车配件制造业，现在是航空航天器生产业、智能制造业等等。

中小金融机构也紧紧围绕着各行各业的中小企业提供多元、专业的金融服务支持，每一次重点行业更迭往往会带来中小金融机构对新兴行业贷款规模的大幅增长，同时也会带来其在旧行业中坏账率的攀升，严重一些便会引发中小金融机构破产并购潮。中小金融机构的兴衰就这样一直交替发生着。

房地产行业在实体经济中举足轻重，因此需要单独来分析。

房地产的周期与上述其他制造行业存在显著不同，波动周期不同频。其他行业的周期往往取决于技术革命，新的技术会孕育出新的行业，新技术的成熟与应用将带动该行业规模扩大直到接近充分竞争，市场饱和后行业进入衰退期，也就是我们常说的“内卷化”，拼价格、拼营销策略、降本增效、大吃小……直到新的技术成熟与应用，将资源和市场都转移到新的行业。

而房地产行业的周期，往往取决于货币周期，而货币周期在时间上相对较长，与大的宏观经济周期较为吻合。金融机构在房地产周期中也出现了明显的兴盛与衰败，兴衰弹性更大的恰恰也是中小金融机构——中小金融机构由于自身内控不严，展业灵活，在房地产兴盛期规模增幅大于大型金融机构，因此也往往在房地产衰退期坏账率更高于大型金融机构——最终，中小金融机构都难逃破产和被并购的宿命。

城投，到底能否算作实体经济尚存争议。从资产收益性角度来看，城投企业的产品包括道路、桥梁等基础设施以及土地整理服务等，这些都是无收益的，但城投资产确实能够创造GPD，能够带动经济指标上行。

各地城投迅猛发展，主要靠债务膨胀，仔细扒一扒城投企业的有息负债明细，中小金融机构赫然在列。尤其是在2018年以后，城投融资收紧后，各类非银金融机构继续为城投提供“创新融资”，直到政策命令禁止各地新增非重大项目建设，城投债务扩张才真正被抑制住。

资料图：中国房地产纽约时报

四

2023年11月，央行行长潘功胜首次提及我国当前所面临的三大领域重点风险，即房地产领域风险、地方政府隐性债务风险以及中小金融机构风险。随后，三大重点领域风险的提法在官方文件中得到确认，如中共第二十届三中全会《决定》中明确指出要落实好防范化解“房地产、地方政府债务、中小金融机构”等重点领域风险的各项措施。

房地产和城投（地方政府隐性债务）领域相关风险可谓是众所周知的，笔者以往对两大领域也有过分析。中小金融机构风险的知晓范围相对较小，仅限于从业人员、存款无法得到保障人员等特定“知情”群体。中小金融机构风险属于衍生风险，它是在城投和地产领域出现流动性风险和信用风险后，集聚拉升中小金融机构坏账拨备导致的信用风险、流动性风险等综合风险叠加，处置不当容易升级为金融行业系统性风险。

因此，防范和化解中小金融机构风险是重中之重，大的方向有两个。一个方向是“减量提质”，我国重点地区“一省一策”形成中小金融机构改革化险方案，综合采取兼并重组、在线修复、市场退出等多种方式稳妥推进。另一个方向就是“房地产止跌企稳”和“化债”。

2026年是提振经济之年。全国住房城乡建设工作会议明确提出，2026年将着力稳定房地产市场，围绕“控增量、去库存、优供给”因城施策，推动收购存量商品房用作保障性住房、安置房等，优化保障性住房供应，实施房屋品质提升工程。

2月2日，上海已启动存量二手房收购计划，重点收储70平方米以下、总价不超过400万元的2000年以前建成的老房子。政策效果如何，能否实现房地产行业止跌回稳，不仅取决于公众对未来经济的信心，更取决于其他多项配套政策的出台和落地，如生育鼓励政策、社会福利政策、财税改革等等。

目前，城投融资仅限于借新还旧，不允许新增。但对于各地国有产业类企业，监管机构似乎已达成共识，对于财务指标达标且符合产业属性的国有企业，给予一定量的新增债券额度，旨在培育和引导产业良性发展。

未来各地产业平台能否真正壮大，取决于地方政府转型的决心和能力。中小金融机构风险需要进一步防范和化解，除了防范内部治理的合规风险外，防止“坏账率”持续攀升才是重点。

解铃还须系铃人，中小金融机构风险在经济下行期暴露，终将要在经济深化发展中化解。只有经济提振，更多更深层次的问题才能迎刃而解。