文 | 人民币观察 大河 图 | 微摄

2025年12月29日，中国人民银行副行长陆磊12月29日在《金融时报》发文称，已出台《关于进一步加强数字人民币管理服务体系和相关金融基础设施建设的行动方案》（下称《行动方案》）。根据部署，新一代数字人民币计量框架、管理体系、运行机制和生态体系将于2026年1月1日正式启动实施。作为总结十年研发试点经验后的系统性制度安排，《行动方案》的出台标志着我国数字人民币发展从试点探索阶段迈入规范化、体系化推进的全新阶段，为夯实金融强国建设的现代化货币基石提供了核心支撑。

战略背景：锚定时代需求的货币体系革新

数字人民币的稳步推进始终紧扣国家战略导向与经济社会发展需求。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议明确提出“加快建设金融强国”“稳步发展数字人民币”，为相关工作提供了行动指南。从现实背景来看，随着经济社会数字化、智能化转型加速，实体经济与金融体系对数字支付工具的效率、安全、场景适配性提出更高要求，而全球范围内央行数字货币（CBDC）研发竞争日趋激烈，81%的受访央行已发行或计划发行CBDC，在此背景下，《行动方案》的出台既是对国内需求的精准回应，也是把握国际货币体系演进趋势的主动布局。

值得注意的是，《行动方案》的出台并非偶然，而是建立在对行业发展痛点的深刻认知之上。当前全球数字货币发展普遍面临四大挑战：数字支付工具对央行货币调控的冲击、金融脱媒风险加剧、央行与商业银行权责划分模糊、中心化管理与去中心化技术的兼容难题。我国通过十年研发试点，在探索中形成了中国特色数字货币发展道路，《行动方案》正是针对上述挑战提出的系统性解决方案，标志着数字人民币从数字现金时代正式迈入数字存款货币时代。

核心突破：架构重塑与技术路线的创新升级

《行动方案》在数字人民币定位、运营架构、技术路线等核心领域实现多重突破，构建起兼具安全性与创新性的制度框架，其核心逻辑可概括为“守正创新、兼容并蓄”。

定位升级：明确商业银行负债属性，完善货币职能体系

中国人民银行副行长陆磊明确指出，未来的数字人民币是中央银行提供技术支持保障并实施监管、具有商业银行负债属性的现代化数字支付和流通手段。这一定位突破了传统数字现金的央行负债属性，从制度层面厘清了央行与商业银行的权责关系——商业银行作为数字钱包开立、场景开发和技术维护的核心运营者，对数字人民币流通全生命周期的安全性、合规性负有直接责任，其开立的数字人民币钱包余额纳入存款保险范畴，与普通存款享有同等安全保障。

与此同时，数字人民币的职能体系进一步完善，明确具备货币价值尺度、价值储藏、跨境支付三大核心职能。这一定位调整不仅有效回应了金融脱媒风险挑战，更使数字人民币能够更好地适配实体经济多样化需求，为其融入现有金融体系、实现平稳运行奠定了制度基础。

架构优化：升级“全局一本账”双层运营，筑牢内循环根基

在总结前期试点经验基础上，《行动方案》进一步优化了“中央银行-商业机构”双层运营体系，形成“全局一本账”的管理格局。在顶层设计上，央行负责业务规则与技术标准制定，承担核心基础设施的规划、建设和运营；在运营层面，商业银行负责直接面向个人和单位提供数字人民币兑换、流通支付服务，非银行支付机构则通过客户存款兑换提供相关服务，其数字人民币纳入保证金监管。

为防控金融脱媒和影子银行风险，《行动方案》作出针对性制度安排：银行类运营机构的数字人民币钱包余额统一计入存款准备金交存基数，非银行支付机构实施100%数字人民币保证金制度，同时数字人民币钱包余额按流动性纳入相应货币层次管理。这一系列举措标志着数字人民币从现金型1.0版正式升级为存款货币型2.0版，确保货币体系始终在金融体系内循环，保障金融稳定。此外，方案明确银行机构可为实名数字人民币钱包余额计付利息，遵守存款利率定价自律约定，形成现金支付优势与银行账户收益优势的相容激励机制。

技术融合：坚持“账户+区块链”混合模式，适配多元场景需求

不同于国际上部分央行探索的单纯区块链技术路线，我国数字人民币坚持“账户体系+币串+智能合约”的混合式架构，实现了账户型管理规范性与区块链技术效率性的有机融合。这一技术路线始终以服务实体经济为根本出发点，在海量零售和批发环节依托账户体系保障管理有效性与合规性，在需要提升信任效率的特定场景依托区块链技术实现协同优化。

具体来看，方案明确升级现有账户体系，推动智能合约技术应用，构建开源生态体系，在供应链金融、碳普惠、预付资金管理、智慧养老等金融“五篇大文章”相关场景形成精准服务能力。同时，充分发挥区块链技术难以篡改、可追溯的特性，在上海设立数字人民币国际运营中心，基于成方链底座建设区块链服务平台，支持票据、贸易融资工具等链上发行与结算；进一步推广多边央行数字货币桥（mBridge），解决不同司法辖区的货币主权与业务主权问题，实现参与主体的身份、权力、责任、利益对等。截至2025年11月末，mBridge已累计处理跨境支付业务4047笔，累计交易金额折合人民币3872亿元，其中数字人民币交易额占比达95.3%，充分验证了区块链技术在跨境支付领域的应用价值。

实践基础：试点成效奠定规模化推进根基

《行动方案》的出台与实施有着坚实的试点实践基础。经过十年研发试点，我国数字人民币已构建起初步的生态体系，在境内外推广中取得显著成效，为新一代体系的启动实施提供了有力支撑。数据显示，截至2025年11月末，数字人民币累计处理交易34.8亿笔，累计交易金额达16.7万亿元；数字人民币App已开立个人钱包2.3亿个，单位钱包1884万个。

从应用场景来看，数字人民币已形成覆盖批发零售、餐饮文旅、教育医疗、公共服务、社会治理、乡村振兴、跨境结算等领域的线上线下全场景布局，具备通用混合型、可编程型、高效监管型、全场景型四大核心能力。在产业端，通过智能合约与物联网数据结合，实现资金自动释放，大幅提升产业链协同效率，端到端T+0结算使资金周转效率提升300%，零费率跨链清算显著降低交易成本，为实体经济发展注入新动能。这些试点成果充分证明了数字人民币技术路线的可行性与场景适配性，为《行动方案》的全面落地提供了实践保障。

风险防控：构建“管办分离”的安全保障体系

《行动方案》始终坚持“稳中求进、以进促稳、先立后破”的原则，构建起全方位的风险防控“防波堤”“防浪堤”，确保数字人民币稳步发展。核心举措在于建立“管办分离”的管理机制，实现功能监管全覆盖与系统运行安全可控的双重目标。

在“管”的层面，央行建立数字人民币管理委员会，统筹各业务条线开展功能监管，形成监管合力；在数字货币研究所设立自律办公室，牵头制定运营展业自律规范，指导参与机构建立市场激励机制。在“办”的层面，由数字货币研究所管理的运营管理中心和国际运营中心分别负责央行端国内系统和跨境业务系统的建设运行与安全防护，形成支持国内国际双循环的“两翼”格局。同时，方案明确推进监管技术与能力建设，通过数据全局治理、“总对总”监管数据接口、区块链监管节点增设等方式，提升风险识别的实时性与有效性；紧盯抗量子密码、算力等新技术趋势，以自主可控的基础设施保障金融安全。

深层影响与展望：夯实金融强国的货币现代化基石

《行动方案》的实施将对我国金融体系、实体经济发展乃至国际货币竞争产生深远影响，其价值不仅在于技术与业务模式的创新，更在于为金融强国建设夯实现代化货币基础。从国内来看，数字人民币体系的完善将进一步提升支付效率、降低交易成本，通过精准服务金融“五篇大文章”，引导金融资源更好地支持实体经济发展；规范的管理体系与风险防控机制将有效防范数字金融风险，维护金融稳定；存款货币型定位与计息机制将推动数字人民币更好地融入现有金融体系，激发市场主体参与积极性。

从国际维度来看，数字人民币的国际化布局将为跨境贸易和投融资提供更便利的支付工具，降低跨境交易成本，助力高水平制度型开放；“账户+区块链”的混合技术路线与双层运营体系，为全球CBDC研发提供了可借鉴的中国经验，提升我国在国际货币体系演进中的话语权。国际货币金融机构官方论坛数据显示，全球CBDC研发进程加速，我国数字人民币凭借先发优势与成熟实践，已在全球央行数字货币项目中处于领跑态势。

展望未来，随着2026年1月1日新一代体系的正式实施，数字人民币将进入规范化发展的新阶段。在坚守服务实体经济初心、筑牢风险防控底线的基础上，数字人民币将持续推进技术迭代与场景拓展，兼收并蓄账户型与价值型数字货币发展优势，不断提升服务能力与适配性。这一进程不仅是我国货币体系的现代化革新，更将为经济社会高质量发展注入持久的金融动力，为金融强国建设提供坚实支撑。

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守正创新 稳步发展数字人民币

（中国人民银行党委委员、副行长 陆磊）

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“加快建设金融强国”“稳步发展数字人民币”，为今后一个时期数字人民币发展和完善提供了行动指南。面向经济社会数字化、智能化发展趋势，为深入贯彻习近平总书记关于金融工作的重要论述，顺应实体经济和金融体系对数字人民币发行、流通、使用的新需求，把握国际货币体系演进的历史趋势，切实提升数字人民币管理质效和服务能力，在总结十年研发试点经验基础上，中国人民银行出台了《关于进一步加强数字人民币管理服务体系和相关金融基础设施建设的行动方案》（以下简称“《行动方案》”），新一代数字人民币计量框架、管理体系、运行机制和生态体系将于2026年1月1日正式启动实施。

一、坚持与时俱进把握数字人民币定位和发展方向

习近平总书记明确要求，“坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展。金融的安全靠制度、活力在市场、秩序靠法治”。随着2008年国际金融危机爆发，数字资产、加密货币和新型支付工具层出不穷。这既是经济数字化、智能化在金融领域的客观反映，也带来了影子银行、金融脱媒等一系列微观宏观金融风险挑战。面对新形势，主要经济体中央银行、国际组织纷纷开始中央银行数字现金（Central Bank Digital Currency，CBDC）研发。2018年，国际清算银行定义中央银行数字现金为“中央银行发行的价值/区块链模式的数字现金”。欧洲中央银行则定义为“一种以数字形式提供给公民和企业用于零售支付的央行负债”。这些经济体和国际组织从中央银行职责视角审视数字货币。

我国数字人民币的研究和开发起步较早。2014年，在党中央、国务院的统一部署下，中国人民银行启动理论研究和封闭测试。2016年，中国人民银行提出了具有数字货币特征的电子支付工具（DC/EP）的法定数字货币理论框架构想，审慎科学稳健试点探索数字人民币（e-CNY）管理体系和运行机理。经反复论证和开放试点，初步构建了数字人民币的生态体系，走出了一条以中央银行为主导，依托商业性金融机构和现有支付体系，融合最新技术进展的中国特色数字货币发展道路。

当前，境内和跨境数字人民币试验推广取得积极成效，在各国中央银行试验推进的项目中，数字人民币处于领跑态势。一是具备了通用混合型货币能力，数字人民币既有账户模式，也有区块链模式；既有软件钱包，也有硬件钱包；既可以线上支付，也可以离线支付。二是具备了可编程型货币能力，利用数字人民币智能合约，实现合同的数字化和强制自动执行。三是具备了高效监管型货币能力，管理透明度、标准化和互通性强。四是具备了全场景型货币能力，在批发零售、餐饮文旅、教育医疗、公共服务、社会治理、乡村振兴、跨境结算等领域形成了覆盖线上线下、可复制可推广的应用模式，在做好金融“五篇大文章”方面落地多个场景。截至2025年11月末，数字人民币累计处理交易34.8亿笔，累计交易金额16.7万亿元。通过数字人民币APP开立个人钱包2.3亿个，数字人民币单位钱包已开立1884万个。多边央行数字货币桥（mBridge）累计处理跨境支付业务4047笔，累计交易金额折合人民币3872亿元，其中数字人民币在各币种交易额占比约95.3%。

同时我们清醒看到，随着经济社会对数字货币发展和运用的现实需求持续提升，全球各国中央银行推动的数字货币面临四大共同的理论和现实挑战。

一是必须正确认识快速迭代的现代化数字支付工具对中央银行货币调控的挑战。从各类虚拟资产到当前的稳定币，都以支付工具形式出现，客观上形成、滋长作为支付手段和流通手段的各类新兴“货币”在金融体系外自我循环、流通中支付工具快速膨胀、挂钩金融资产价格大起大落的风险。既要实现数字支付手段低成本、高效率优势，又能保证宏观调控有效、市场发展有序，是各国中央银行必须面对的现实要求。

二是必须正确处理数字现金（Digital Currency）发展与金融“脱媒”风险挑战。相对于更加广义的货币，现金具有实时支付特点，但除发行和回笼环节，现金流通脱离金融体系而独立运行，并不需要金融中介提供交易流通服务。在货币金融理论上，现代银行业的出现推动了现金转变为银行体系内的存款，并通过发放贷款，不断派生存款货币，这就真正实现经济社会从古代现金（Currency）时代进入近现代货币（Money）时代。数字现金是现金的数字形式，数字现金钱包的生成和银行存款兑换数字现金的行为等同于增加现金投放，减少了银行体系流动性，降低了货币乘数。这是所有脱离银行体系的数字支付手段已经且仍然继续带来的现实冲击。

三是必须正确处理数字现金作为中央银行负债与商业银行责任的挑战。数字现金作为中央银行对公众的负债，理论上不需要商业银行等金融机构参与运营维护。但是在研发试点中，数字现金与流通中纸币的权责关系存在明显差异。商业银行是数字钱包开立、场景开发和技术维护不可或缺的运营者，其服务伴随数字现金流通全生命周期，对数字现金流通的安全性、可靠性、连续性、不可灭失性和“三反”（反洗钱、反恐怖融资、反逃税）负有直接责任，事实上成为数字现金的责任主体。建立科学合理的权责对称关系是数字现金机制设计中不容回避的问题。

四是必须正确处理兼容银行账户的“中心化”管理与区块链（分布式账本，DLT）“去中心化”特点的挑战。在货币作为支付手段的现实运行中，账户的优势在于保证客户权益、符合反洗钱、反欺诈等监管要求的规范性、合规性；区块链的优势在于降低确权和信任成本。如何实现两种模式的兼容并蓄是机制设计中的难点痛点。

针对现实挑战，坚持问题导向，在DC/EP理论原型基础上，经深入研发试验，《行动方案》从机制上明确了数字人民币将从数字现金时代迈入数字存款货币（Digital Deposit Money）时代。未来的数字人民币是中央银行提供技术支持保障并实施监管、具有商业银行负债属性，以账户为基础、兼容分布式账本技术特点，在金融体系内发行、流通的现代化数字支付和流通手段，具备货币价值尺度、价值储藏、跨境支付职能。

二、坚持“全局一本账”的双层运营架构

不同于加密资产甚嚣尘上的“去中心化”（脱离中央银行的货币发行）、“去媒介化”（脱离持牌、受监管金融机构的货币流通和交易，进入体外循环）技术路线，中国人民银行数字货币研究所完成了第一代原型设计（现金型数字人民币1.0版），在全球率先试验成功“中央银行-商业机构”双层运营体系。

一是在法律和经济属性上与现有银行存款相同。自1668年瑞典中央银行诞生、1694年英格兰银行成立以来，在现代金融体系中，货币发行与派生是“中央银行-商业银行”双层架构下的成熟体系，中央银行基础货币发行和商业银行货币派生操作构成了货币单一性、货币金融与实体经济需要高度结合的重要基础性制度。

2016年，中国提出了数字人民币双层运营体系，通过十年的实践检验，被全球央行和国际组织广泛认可，已经成为数字货币的通用标准，是确保货币体系体内循环、保障金融稳定的基础性制度。《行动方案》在DC/EP理论框架下进一步优化了“双层架构”。在顶层中央银行端，数字人民币由中央银行负责业务规则、技术标准制定，承担相关基础设施的规划、建设和运营。在二层业务运营机构（以下简称“运营机构”）端，商业银行在自身界面为个人、单位开立数字人民币钱包，负责客户的数字人民币安全，提供流通支付服务，承担相应的合规和反洗钱责任，纳入存款保险范畴，与存款享有同等安全保障。非银行支付机构为客户提供的数字人民币由客户以自身的银行存款兑换，属于非银行支付机构负债，依法纳入数字人民币保证金监管。

二是防控金融脱媒和影子银行风险。数字技术运用在显著提升支付效率的同时，也带来了现金漏损、金融脱媒、体外循环、反洗钱风险。为进一步明确运营机构责任和权利对称关系，经反复验证，《行动方案》规范了数字人民币计量框架，将银行类数字人民币业务运营机构的数字人民币纳入准备金制度框架管理，其开立的数字人民币钱包余额统一计入存款准备金交存基数。参与数字人民币运营的非银行支付机构实施100%的数字人民币保证金。数字人民币钱包余额按照流动性分别计入相应货币层次。这一制度安排在“双层架构”基础上，明确了客户在商业银行钱包中的数字人民币是以账户为基础的商业银行负债，标志着数字人民币由现金型1.0版进入存款货币型数字人民币2.0版。

三是充分发挥现金支付优势和银行账户收入优势的相容激励。在货币履行支付手段职能上，实时结算、匿名和离线支付是现金在高度依赖终端、网络、移动互联的数字经济时代不可替代的优势。《行动方案》提出“全面推进数字人民币受理环境建设”，依托高效系统设计和全局一本账实现实时结算，全面降低信息流与资金流分离的交易费用。同时，账户相对于现金的生息能力对个人和单位的激励、存款货币有利于保持负债稳定性对商业银行的激励，是任何货币创新工作中不容忽视的决定性因素。在“双层架构”内，《行动方案》明确：银行机构为客户实名数字人民币钱包余额计付利息，遵守存款利率定价自律约定。这一安排依据实质重于形式的思路，初步形成了相容性激励安排。由此，银行可以对数字人民币钱包余额自主开展资产负债经营管理，由存款保险依法提供与存款同等的安全保障。对非银行支付机构而言，数字人民币保证金与非银行支付机构客户备付金无差异。

三、坚持兼容账户型管理优势和区块链效率优势

习近平总书记对金融创新有明确要求，“要扎根于为实体经济服务、适应消费者和投资者需要进行金融创新”。与一些国际组织和中央银行所探索的单纯区块链技术模式不同，自2016年起，中国的数字人民币走的是一条“兼有账户和价值（区块链技术）特征的混合式架构”发展路线，始终把实体经济货币支付需求作为出发点和立足点。当前，加密资产和稳定币以价值型为基本技术路线，由此形成的一种流行判断是，只有区块链的运用才是真正的数字货币。中国的试点和实践证明，以账户为基础，运用智能合约等数字技术，可以实现更低成本、更高效率的数字货币支付服务。在海量零售和批发环节，依托账户实现数字技术运用，保持中心化和管理有效性；在需要增进信任的特定场景，依托区块链实现协同交易，保持对新技术与新场景的适配性，是数字人民币审慎探索、充分论证、周密试验后的中国特色混合模式创新。在账户基础上，数字币串、智能合约和区块链等数字技术的综合运用，使数字人民币由电子支付进入数字支付时代。

一是坚持在账户体系内推动数字货币和智能合约技术运用。数字人民币研发试点不是另起炉灶，而是依托银行账户作为支付基本单元的成熟管理优势。《行动方案》明确了“账户体系+币串+智能合约”的数字化方案，提出升级现有账户体系，在新型账户（数字人民币钱包）基础上推动新兴技术应用，提升人民币发行、流通、支付等各环节的数字化、智能化水平，升级数字人民币智能合约生态服务平台，支撑构建智能合约开源生态体系。一方面，账户可以融入银行现有业务体系，具有规范性、合规性、可识别、互通性强的优势。结合可编程能力和智能合约，数字人民币在拓展服务金融“五篇大文章”场景方面，具有独到的精准性和可达性优势，如创新供应链上下游金融解决方案、促进“碳普惠”体系智能化发展、强化预付资金管理等金融消费者保护、服务智慧养老等场景处于持续跃迁态势。另一方面，币串和数字人民币伞列钱包体系的监管穿透性和多级资金管理能力在公用事业、医保社保、企业集团司库管理、绿色能源交易、国库资金运营等闭环领域具备低成本、高效能运用前景。

二是利用区块链等新型金融科技手段支持服务金融“五篇大文章”和跨境支付效率提升。在众多数字化手段中，区块链技术具有难以篡改、可追溯、多源信息共享、多方对等协作等技术特性，在证券结算、产权转让、交易登记、供应链金融等行业应用具有优势，有望在复杂金融场景下实现物流、资金流、单据流等“多流合一”，重塑多个利益相关方之间的信任建立机制。

《行动方案》提出，在上海设立数字人民币国际运营中心和进一步推广多边央行数字货币桥，都是区块链技术在数字人民币层面的现实运用。在数字人民币国际运营中心，基于成方链底座建设区块链服务平台和数字资产平台并实现了“统一账本、业务分域”，提供链上结算工具和跨链转接能力，探索有利于穿透式监管的合规资产数字化创新，支持票据、贸易融资工具、碳排放权等的链上发行、登记、托管和资金结算，逐步形成7*24小时运行、一点对接、服务多元、货币联通、系统联通的优势。多边央行数字货币桥侧重发挥区块链的分布式账本技术特点，着力解决各司法辖区的“业务主权和货币主权”问题，有效实现各参与主体身份对等、权力对等、责任对等、利益对等，在所有参与主体之间实现数据同步。下一步，数字人民币跨境使用将持续通过技术迭代，持续扩大接入范围，降低服务成本，助力跨境贸易和投融资便利化，支持离岸金融业务创新，推动高水平、制度型开放。

展望未来，数字人民币的业务技术模式选择将坚持以满足实体经济需要为根本出发点，对账户型、价值型数字货币发展方向采取兼收并蓄、审慎取舍的原则，推动数字人民币满足不同场景、不同经营主体需求。

四、坚持筑牢数字人民币发展的“防波堤”“防浪堤”

习近平总书记反复强调，金融工作要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破；要积极进取，把该立的抓紧立起来，在稳住阵脚、稳住基本态势中不断解决问题，不断前进。稳步发展数字人民币，首要在稳，不断健全风险防控安全网建设。

一是以管办分离确保功能监管全覆盖。《行动方案》明确，在“管”的层面，中国人民银行建立数字人民币管理委员会，统筹相关业务条线，在各自职责范围内进行功能监管，形成合力。在数字货币研究所设立自律办公室，牵头制定并推动落实数字人民币运营展业自律规范，指导参与机构建立健全市场激励机制。在“办”的层面，确保系统运行安全性连续性。在数字货币研究所管理下，数字人民币运营管理中心和数字人民币国际运营中心分别负责央行端数字人民币系统和跨境业务系统的建设运行和安全防护，形成支持国内国际双循环的“两翼”格局。管办分离，为数字人民币“管得住、能创新”提供了机制保障。

二是与时俱进推进监管技术和能力建设。当前，人工智能和大数据技术正赋能新一代金融监管技术。通过数字人民币体系数据全局治理可有效提升业务数据质量，以“总对总”监管数据接口、在区块链服务平台上增设监管节点，可提高监管部门获取数据的实时性和有效性，实现灵活高效、智能化识别风险。紧盯抗量子密码体系、算力和智能合约等新技术发展趋势，持续更新迭代，以自主可控、安全可靠的基础设施为支撑，有效防范金融风险、维护金融稳定。

站在新的起点，数字人民币立足“双层架构”，始终坚持守正创新，把服务实体经济作为根本宗旨，有力有效防控风险，科学稳健推动数字现金与电子支付稳步走向数字货币与数字支付，努力为实现“强大的货币”注入科技和时代动力，夯实金融强国建设的现代化货币基石。

来源：金融时报