□ 王婉菲

2025年11月，中国工商银行苏州分行携手江苏金服数字集团，成功完成一笔由苏州某科技企业向其香港子公司发起的3000万元数字人民币的汇款，标志着“数字人民币+货币桥+跨境投资”新模式实现全国首笔落地，为数字人民币跨境流通积累了“苏州经验”。央行数字货币（以下简称“CBDC”）运行取得实质性突破的同时，实践创新与制度供给滞后之间的冲突也日益突出。如何从制度层面破解跨境支付中的规则冲突，真正实现人民币“走出去，引进来”的双向畅通，已成为我国参与全球货币治理、维护金融主权所面临的重要命题。

推进CBDC跨境支付法治建设的战略意义

CBDC兼具主权信用背书与创新科技赋能，作为新型支付媒介，具有高效、低成本、透明度高的支付优势。跨境流通是CBDC的重要应用场景之一，建立健全跨境支付机制对于提升人民币国际地位、维护国家金融主权、构建包容透明的全球贸易体系具有重要意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“稳步发展数字人民币”，并强调“推进人民币国际化，拓展人民币在国际贸易和投融资中的使用，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系，发展人民币离岸市场。”这表明CBDC跨境支付机制建设已上升为国家战略的重要议题。

当前，全球已有多国正式发行CBDC或加速推进相关立法，国际社会对高效的CBDC跨境支付解决方案需求迫切。随着国际规则竞争与合作窗口期收窄，我国需加快从技术领先转向规则领跑，以顺应全球货币体系深度调整与数字经济快速发展的时代趋势。

CBDC跨境支付面临的共性法律挑战

全球已陆续开展双边或区域性CBDC跨境支付探索性项目，但是在数字货币跨境支付逐渐走向大范围多边协作的过程中，法律挑战变得越发严峻，主要表现为货币域外效力争议、跨境监管协调障碍以及纠纷解决机制困境。

货币流通的域外效力争议。CBDC在分布式数字技术的加持下依附于主权治理结构，有观点认为其具备主权货币、数字资产、合同债权等多种属性，法律定性在国际社会尚未达成共识。此外，由于货币的法定清偿效力由一国法律规定，这一前提决定了主权货币具有地域性。当一国货币流通范围由境内扩展到境外时，具有严格地域性特征的国内货币法律之效力却处于待定状态，此时主权货币的境外效力只可依靠域外流通国的确认与保障。海牙国际私法会议提出由各国央行技术合作机制代替货币主权让渡，即跨境支付不取决于外国CBDC所具有的任何特定地位，重点在于通过中央银行合作来实现支付的互操作性。尽管这一技术路径极具潜力，但形成跨境效力国际共识仍是长期议题，势必牵涉各国货币主权的协调。

跨境支付监管协调的多维障碍。数字货币跨境支付的监管协调面临三方面的现实挑战。一是各国隐私保护与监管界限冲突。各国隐私权保护标准不一，部分国家以保护用户隐私为名限制CBDC进入本国市场，形成“布鲁塞尔效应”——在发挥独立监管作用的同时，异化为保护主义手段。二是监管规则与监管能力的显著差异。各国监管规则宽严不一、监管能力参差不齐，加之CBDC技术路线各异，常规监管手段难以对不同体系实施有效覆盖。国际监管格局的碎片化，易导致监管洼地与监管套利。三是监管权责划分的冲突。CBDC的数字性与一定程度的匿名性，使其难以完全依据属人或属地原则界定监管权限。另外，各国CBDC在法律定位、架构设计、技术标准与监管规则上的分野，进一步加剧了监管权责划分的分歧，国际社会难以就此达成共识，最低限度的国际监管合作亦难以实现。

既有纠纷解决机制的困境。传统国际私法中的管辖确定、法律适用与司法协助规则，在数字货币跨境流转语境下面临适应性挑战。一方面，CBDC依托分布式账本、智能合约等新兴数字技术运行，具有非实体性特征。纠纷发生地与货币存储地均存在于虚拟网络空间，对现行涉外民商事纠纷制度中的管辖权确定与连结点选择构成挑战。另一方面，CBDC兼具公法益与私法益保护属性，加之各国对数字货币的态度与研发进程不一，主权数字货币国际纠纷往往牵涉多国家核心利益，判决的承认与执行势必面临更大阻力。在此背景下，司法规则的国际协调需纳入更多变量，主权豁免规则的适用边界需进一步明确。

立足江苏实践，探索CBDC跨境支付法律挑战的本土应对

在G20跨境支付路线图的指引下，江苏作为我国数字人民币先行试点区域之一，近年来积极参与全球金融治理。一是CBDC跨境流通规模不断扩大。截至2025年末，多边央行数字货币桥项目已实现江苏省13个设区市全覆盖，累计完成跨境交易达241.32亿元，交易规模居全国前列，金融合规保障充分。二是CBDC跨境应用场景持续拓展。自2024年以来，中国银行江苏省分行已与中银香港、交银香港等境外商业银行开展合作，为省内国际货物运输、电子电路制造、跨境电商等行业的多家中大型企业成功办理货币桥跨境汇款业务，积累了丰富的境外协作经验。

基于江苏的区位优势与产业基础，CBDC跨境支付具备广阔的发展前景。随着江苏外贸体量跃迁与结构优化，国家外汇管理局江苏省分局进一步推动跨境贸易开放试点扩围提质，CBDC跨境支付的实践需求将持续释放，为探索跨境支付体系构建提供现实基础。综合考虑江苏地区经济特点、金融创新需求、风险防控能力及涉外司法体系建设等因素，建议充分发挥地方能动性，将江苏打造为我国参与全球跨境支付合作的试验窗口，为国际跨境支付合作提供实践样本，推动数字货币跨境便捷、安全流动。

探索数字货币跨境支付监管合作新机制，优化CBDC跨境支付效能

具体来说，主要从三个方面发力。一是在江苏地区适时拓展CBDC交易类型，协同境外更多主体打通跨境清算链路，以优化风险防控策略、满足多元化支付需求。二是在试验区内推行穿透式监管模式，逐步提升监管科技能力，有效防范金融系统性风险。鉴于事后审查成本较高，可探索将智能合约嵌入系统底层，使交易流程与合规控制机制实时连接，通过预设条件自动识别风险、限定清算指令执行，从而推动监管模式从事后审查向事前监测转型。在监管结构上，可构建多方制衡的监管结构，例如引入第三方隐私监管机构，专门负责数据处理合规与隐私保护的监督。三是应强化过程监控，在试验推进过程中及时记录监管摩擦与运行障碍，建立实时反馈与经验总结机制，最大化释放试验制度红利。

发挥江苏法院涉外司法优势，积累CBDC跨境流通纠纷解决的司法经验

近年来，江苏法院涉外司法审判能力持续提升。2019至2025年间，其受理的涉外、涉港澳台商事案件数量稳步增长，部分案件入选最高人民法院指导性案例及涉“一带一路”建设典型案例，为江苏法院开展新类型跨境纠纷司法规则探索奠定了扎实基础。

面对CBDC跨境支付纠纷解决的问题，首先应坚守传统国际私法纠纷解决路径，在此基础上探索跨境支付不同类型案件的特殊路径。以法律适用挑战为例，仍应将公共秩序保留原则与强制性规定作为“安全阀”，在当事人选择地、最密切联系地等动态弹性连结点框架内增强制度韧性，并针对纠纷特殊性进行适度调适。对此，江苏法院可借鉴私人虚拟货币跨境纠纷的比较法探索与国际组织研究成果求同存异。此外，法院可探索将数字货币跨境流通规则与现有货币跨境流通法律规范有效衔接，为相关冲突规范的形成提供备选法律基础。由此，江苏法院能够在开放框架中探求数字货币跨境纠纷解决规则，以区域性司法革新助推我国数字人民币制度建设与全球货币体系中的角色定位。

探索跨境支付标准、化解法律冲突、变革合规和监管制度，是一个长期系统过程，且CBDC跨境支付的发展必然伴随着国家间货币主权、数据主权与金融秩序的深层博弈。破解这一困局，需以点带面、循序渐进，推动从双边协作、区域合作多边框架演进，凝聚制度合力。在此过程中，应秉持构建人类命运共同体理念所蕴含的和衷共济、和合共生精神，在尊重各国货币主权的前提下寻求适度让渡，在规则多元的现实中寻求有效兼容，方能推动国际数字货币体系新秩序从愿景走向现实。

（作者单位：苏州大学王健法学院）