摘要

2026年6月陆家嘴论坛上，中国人民银行行长潘功胜宣布三项直接推进人民币国际化的政策举措：创设境外央行回购工具、在上海自贸区开展离岸人民币外汇交易试点，以及发布《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》。

上述举措出台于一个难得的战略窗口期。当前人民币汇率企稳偏强、外资持续增配人民币资产，共同构成此轮改革推进的有利外部条件。

三项举措各有侧重、层次分明：境外央行回购工具通过为官方机构持有的中国国债提供流动性支持，降低其增持人民币资产的隐性风险成本；离岸人民币外汇交易试点引入更接近市场化的汇率定价机制，有助于收窄在岸与离岸人民币价差；《上海离岸金融行动方案》则以多部门联合署名的形式，为上海离岸金融体系建设设定了覆盖2027年至2035年的阶段性目标与制度框架。

展望未来，资本账户有序开放、人民币衍生品市场扩容、离岸债券市场深化等，仍是人民币国际化进程中有待推进的关键议题。同时，上海有望在人民币国际化的持续推进中扮演更积极的试验田角色。

2026年6月17日，中国人民银行行长潘功胜在陆家嘴论坛上宣布了一系列政策举措，其中三项直接指向人民币国际化的推进：创设境外央行回购工具、授权六家中资银行在上海自贸区开展离岸人民币外汇交易试点，以及联合多部门发布《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》。

这些举措把握了当前较好的战略窗口期，延续了央行一贯的利率市场化、汇率市场化改革思路，进一步推动上海国际金融中心建设，进入人民币国际化路径中的新里程。

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为什么说当前是推动人民币国际化的好时机？

过去一年，多个宏观变量向有利于人民币国际化的方向移动，为此轮改革提供了较好的时间窗口。

从汇率来看，过去一年人民币对世界主要货币汇率呈现升值的趋势。自 2025年7月初至今，人民币对美元升值约6%，对欧元升值7.7%，对日元升值18.8%。人民币汇率的坚挺与稳定是货币国际化改革的重要前提条件。纵观过去人民币国际化改革的历史，当人民币存在较强贬值预期时，国际化的步伐不得不暂时停顿和延后。当下，人民币汇率较为坚挺，并呈现持续的升值趋势，为国际化创造了有利的政策环境。

从资本流动的角度来看，过去一年，中国资本市场的繁荣为境外资金流入打下坚实基础。 2025年A股科创板、创业板、北交所合计市值上涨近50%，科技创新对当年A股总市值增长的直接贡献度超过60%。进入2026年，科技板块延续强势，截至6月18日，创业板指数年内上涨32.8%，科创50指数年内上涨42.2%，涨幅在全球主要股指中居于前列。

国际金融协会（IIF）数据显示，2025年前十个月境外资金流入中国股市的规模已达约506亿美元，远超2024年全年的114亿美元，增幅逾三倍。2025年全年，北向资金买卖总额首次突破50万亿元，达50.33万亿元，较2024年增长超过四成；期末持股市值重回2.59万亿元，较2024年末增长约20%。2026年，这一趋势延续且进一步深化，1至4月北向资金累计净流入超过3200亿元，创同期历史新高，北向资金增仓幅度最大的三个行业依次为电力设备、电子、通信，反映出境外资金对中国科技创新和新质生产力的看好。

在人民币国际化的进程中，资本流动与汇率波动是重要的环境变量。当人民币汇率呈现持续的升值趋势，并面临较强的境外资金流入时，人民币汇率国际化的外部约束条件变弱，改革的时间窗口就此打开。

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详解人民币国际化的三项新举措

潘功胜行长宣布的与人民币国际化直接相关的三项政策举措各有侧重，既有央行政策工具的创新，也有上海作为国际金融中心的主体建设，形成清晰的政策脉络，共同推动人民币国际化。

1.创设境外央行回购工具

人民银行创设境外央行类机构回购工具，允许境外央行或货币当局、国际金融组织、主权财富基金以中国国债等高等级债券作为抵押品，从人民银行获取人民币流动性。

在此工具的作用下，境外央行类机构对于持有人民币资产的意愿上升、对于人民币资产流动性管理的难度下降。尤其是在全球市场动荡时，若没有相关回购工具，境外央行往往 难以将中国国债迅速转化为可用流动性，这一隐性摩擦成本是阻碍境外机构增持人民币资产的重要制约。

这一安排在设计理念上与美联储FIMA（外国与国际货币当局）回购便利工具高度相似。2020年3月，美联储创设FIMA工具，允许外国央行用美国国债换取美元流动性，在疫情流动性危机期间有效巩固了美元的全球核心地位。2021年7月，美联储将FIMA回购便利转为常设工具。

美联储FIMA工具的有效性与美元稳健的全球储备货币地位以及美债市场的深度紧密相关。对于中国央行而言，如何扩大境外央行回购工具的有效性同样与中国债券市场的建设以及人民币跨境流动的便利性息息相关。

从中国债券市场的建设来看，目前中国债券市场的规模已足够大，但深度仍不够。截至2025年底，中国债券市场托管余额约200万亿元，已连续多年位居全球第二，国债市场流动性逐年改善，但与美债市场相比，换手率和做市商报价深度仍有明显差距。提升中国债券市场深度的重要举措包括推动完善做市商制度、发展国债期货市场、引入更多对冲工具等。今年4月，证监会发布相关公告，允许合格境外机构投资者参与国内国债期货交易，这正是改善中国债券市场深度的重要一步。

从跨境资本流动的便利性来看，资本流动的自由化与境外机构持有人民币资产的意愿高度相关。目前，中国跨境支付系统（CIPS）已覆盖百余个国家和地区，债券通、沪深港通等互联互通机制持续优化，根据人民银行的数据，2025年上半年人民币在中国对外货物贸易跨境结算中的占比已接近30%，然而中国资本账户管控依然对人民币资产的跨境流动造成约束。只有在岸与离岸市场之间的流动渠道更为通顺，境外央行及其他机构才会真正将人民币资产纳入常态化储备。

2.六家中资银行参与离岸人民币外汇交易试点

人民银行授权工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中信银行六家机构，利用中国外汇交易中心（CFETS）平台，在上海自贸区开展离岸人民币外汇交易。

理解这一举措，需要先厘清中国汇率“双轨制”的特征。长期以来，人民币存在在岸（CNY）与离岸（CNH）两个并行市场：在岸市场的每日汇率波动受到±2%的波幅限制，定价效率相对较低；离岸市场主要集中于中国香港，汇率自由浮动，更能反映真实的市场供需。当两个市场之间存在较为明显的价差时，会产生持续的套利行为和资本流动压力。

此次改革在上海自贸区内划出一块具有离岸市场特征的“制度飞地”，在不打破现行在岸汇率波幅限制的前提下，引入更接近市场化的汇率定价机制。

对于自贸区企业而言，此项措施最直接的影响是能够降低跨境贸易和投融资的汇率管理成本。过去企业如果有离岸人民币收入、融资或投资需求，很多交易要依赖中国香港等境外市场完成，境内和境外人民币价格之间存在一定割裂。试点之后，企业可以通过参与试点的银行，在上海自贸区获得更便利的离岸人民币外汇报价、交易和套保服务。

对金融机构而言，这项试点打开了新的业务空间。大型中资银行可以更直接地参与离岸人民币市场，而不只是通过境外分支机构或中国香港市场间接参与。参与试点的中资银行可以在上海自贸区为境内外客户提供更完整的人民币外汇交易、套保、融资和资金管理服务，进一步提升自身的竞争水平和风险管理能力。

3.出台上海离岸金融行动方案

在潘功胜行长宣布的三项举措中，制度含量最高、覆盖面最广的，是由人民银行会同国家发改委、国家金融监管总局、中国证监会、国家外汇局与上海市政府联合发布的《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》（以下简称《方案》）。

该方案的核心内容是为上海离岸金融体系的建设划定时间表与路线图：到 2027年末，初步建立适应离岸金融业务的制度体系；到2030年末，形成相对成熟的离岸金融制度和法治体系；到2035年末，成为离岸、在岸高水平统筹协调发展的战略枢纽。首批试点业务涵盖离岸贸易金融服务、自贸离岸债、离岸再保险、财资中心资金运营、离岸人民币外汇交易、非居民个人金融服务等多个领域，体现出“成熟一类、实施一类”的稳健推进原则。

过去，上海的优势主要在在岸市场，银行间债券市场、外汇交易中心、证券交易所、期货市场、上海清算所等基础设施集中在上海，但离岸人民币业务更多依托中国香港、新加坡、伦敦等境外中心。《方案》公布之后，上海将更多承担离岸人民币业务、跨境资金配置、全球财资管理等功能，在建设国际金融中心的路上更进一步。

此外，《方案》的颁布对于我国出海企业意义重大。近年来，越来越多中国企业 “走出去”开拓新的市场和业务增量，海外投资、承包工程、跨境贸易、海外并购和供应链布局不断增加，金融服务是否能跟上是决定我国企业出海效率的一个重要因素。《方案》指出，支持离岸贸易金融服务、自贸离岸债、离岸再保险、跨国公司财资中心、非居民个人金融服务等业务。对企业而言，这意味着海外收入、海外融资、全球资金归集、汇率套保和跨境结算可以在上海获得更集中的服务，更多企业将选择将区域总部或财资总部设在上海，有助于增强上海的整体金融实力。

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人民币国际化未来展望

从长期来看，人民币国际化的进一步深化，仍有若干关键议题有待突破，而上海有条件在其中扮演更积极的试验田角色。

1.资本账户的有序开放

资本账户管控是人民币国际化的最根本约束。目前，“十五五”规划纲要已明确将“提升资本项目开放水平”列为重要任务，央行也在持续推进QFII、RQFII跨境资金流动管理的优化，并探索跨境投融资高水平开放试点。我们可以预期，在汇率机制更为市场化、宏观审慎框架更为完善的前提下，中国资本账户管控将随着条件成熟逐步放松，而 上海自贸区有望成为这一进程中最重要的实验平台。

2.人民币衍生品市场的扩容

一国货币能否真正国际化，很大程度上取决于境外投资者是否能够便利地对冲相关风险。目前，人民币汇率衍生品市场的深度和广度与美元、欧元仍有显著差距。潘功胜行长在演讲中提及“稳妥发展利率、汇率衍生品，促进市场流动性提升”，这一方向的推进将直接降低境外机构持有人民币资产的对冲成本，是人民币国际化不可或缺的配套建设。上海可凭借中国金融期货交易所、中国外汇交易中心等基础设施，率先探索更丰富的人民币利率与汇率衍生品种类。

3.离岸人民币市场的深度与广度

点心债市场的快速扩张是近年来的积极信号，但与美国国债市场、欧元债券市场相比，离岸人民币债券市场的流动性仍相当有限。提升离岸人民币市场的深度，需要在发行主体、交易机制、境外投资者参与度等方面持续努力。今年5月，中国银行成功发行欧洲市场首笔自贸离岸债，即发行和投资均在离岸，但通过上海自贸区的制度基础连接境内清算体系，由上海清算所提供登记托管服务。虽然资金本身不进入中国大陆的在岸资金池，但每一笔债券定价与清算的基础设施始终锚定上海，这正是上海建立离岸人民币中心的基础。

4.全球南方伙伴关系中的人民币角色

人民币国际化的增量空间很大程度上来自全球南方国家。这些经济体在对华贸易、共建“一带一路”倡议中的人民币需求正在上升。推动人民币在这些双边关系中的使用，是人民币国际化中不可忽视的重要渠道。

（本文题图来源：第一财经）

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文 | 刘昕第一财经研究院研究员