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文章来源：法询金融研究院

作者：杨瑾

2025年城市更新真的要爆发了，政策升级的力度越来越大。

2024年11月住建部在政策发布会上宣布将通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造；随后11月14日住建部和财政部联合印发通知，将城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市；2025年3月9日住建部新闻发布会，进一步提出2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围，且在2024年新增100万套的基础上，继续扩大改造规模。

2025年4月后，为应对关税战带来的经济下行压力，4月25日政治局会议提出，加力实施城市更新行动，有力有序推进城中村和危旧房改造。将城市更新作为兜底和提振经济的主要抓手。为贯彻政治局会议对城市更新的最新定位，5月20日多部委联合举行城市更新专题政策发布会。

本次政策发布会提出了城市更新政策的明确目标，即“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展”；城市更新原则“城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重”；8项重点任务“加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。在支撑保障方面，围绕破解城市更新工作的难点问题”，6方面举措“建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立城市更新可持续模式，健全法规标准”。

在诸多政策措施中最为亮眼的应该是金管总局提出的即将推出城市更新贷款。金管总局统计与风险监测司司长廖媛媛表示， 将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，满足城市更新行动的金融需求。

廖司长表示，下一步金融监管总局将认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》要求，按照依法合规、风险可控，商业可持续的原则，积极为城市更新行动提供丰富多样量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求，充分发挥不同类型金融机构的独特优势，把金融资源用在刀刃上。按照统一的部署，金融监管总局也将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款的条件标准，满足城市更新行动的金融需求，并提高金融服务的及时性和有效性。这对于推动城市更新快速发展是非常有效的资金支持。城市更新自2020年向全国范围内进行推广以来，始终没有解决项目贷款问题，按照当前的贷款政策法规，银行无法通过现有的贷款类型向城市更新项目提供贷款，关键堵点在于，城市更新是既包括拆迁和土地一级开发，又包括二级开发的综合项目，这两个阶段按照现有规定，不得打包为一个完整的项目提供贷款，目前的做法是分两个阶段，拆迁及一级土地开发阶段发放固定资产贷款，二级开发阶段发放开发贷。原因是根据目前的贷款政策规定，申请开发贷的前提是四证齐全，因此在一级土地开发阶段是无法向金融机构申请贷款的。

决策层鼓励各试点地区进行政策创新，其中也包括融资渠道创新，部分试点地区进行了变通，允许金融机构“容缺审批”，在有省级城市更新地方法规规定可进行土地开发一二级联动的前提下，可以对四证不全的主体发放城市更新贷款（主要指前段固定资产贷款），而且规定已经向监管机构备案的城市更新项目贷款（主要指前段固定资产贷款）不纳入房地产贷款集中度管理。然而这种变通依然存在问题，最大的瑕疵在于土地开发一二级联动是否能够被金融监管部门认可，目前只是部分允许试点地区可在城市更新地方政策中规定土地开发一二级联动，而且这种“允许”也没有正式的文件作为依据，从2024年之后，地方政府城市更新政策中相关规定也开始弱化处理，不再明确提及“土地开发一二级联动”，可见决策层并没有正式认可在现有土地管理政策下开这个口子。金融监管部门是中央集权管理体系，很可能不会认可土地开发一二级联动的做法。金融监管角度来看，各地变通的城市更新贷款也有很多问题：一是依然违反了只能向开发主体发放开发贷的规定，发放了固定资产贷款；二是该项固定资产贷款的还款来源是二级土地开发的收入，那其是否仍属于房地产贷款？不纳入房地产贷款集中度管理是否合理？三是所谓的“容缺审批”本质上仍是在四证齐全之前的前融，地方的试点文件能否对抗监管机构的监管规定？监管机构很可能会穿透认定该类固定资产贷款违规用于支付土地款。

城市更新贷款始终没有明确的政策和法律依据，变通方式存在着被监管机构认定违规的风险，从另一个角度来说，缺乏正式的城市更新贷款规定，也容易使违规政策规避和政策套利有机可乘，反而出现通过违规城市更新贷款操作新增政府隐性债务。2025年城市更新已经成为基建兜底经济最重要的投向，尽管政策鼓励和支持各种融资渠道，例如中央预算内资金、专项债、政策性银行贷款、经营性物业贷款、结构性金融工具、信托、保险、REITs、资产证券化、不动产私募投资基金、城市更新类基金等，但商业银行贷款资金始终都是最主要的资金渠道，只有打通城市更新贷款的政策堵点，才能畅通商业银行对城市更新的资金投入。

对于城市更新贷款，廖司长简要地说明了制度构想：

一是紧密结合各城市政府制定的城市更新专项规划，因地制宜，根据不同城市的实际需求制定融资方案。

二是实行清单制管理。由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单，增强融资的精准性、适配性和有效性。

三是坚持市场化、法治化原则。金融机构自主决策，针对不同类型的项目特点，合理合规设置业务品种、贷款额度、期限、利率、还款方式等。

四是在全面测算项目综合收益和风险基础上， 开展授信审批和风险管控，做好专款专用和资金封闭管理。

从上述要点可以看到，城市更新贷款作为特殊的专项贷款，与城中村改造贷款、平急两用贷款非常相似，均为清单制管理、专款专用和资金封闭管理，这三项制度约束正好可以有效的弥补城市更新贷款的先天不足，即拆迁与土地一级开发阶段贷款与土地二级开发阶段贷款性质无法相融的悖论，无须土地一二级开发联动作为贷款的基础，通过资金闭环和项目闭环，有效防止因规避现行固定资产贷款及开发贷相关规定产生的违规操作，有效防止新增地方政府隐性债务。

近年来一系列政策推出的特殊建设项目因与传统信贷政策不兼容，导致信贷融资不畅，突破传统信贷政策牵涉到整体银行信贷体系的重构，修改的制度成本和时间成本都很高，通过清单制管理、专款专用和资金封闭管理这三个限制，可以在不调整传统信贷制度的基础上，有效防止风险，快速达成银行资金精准投放的目标。

除城市更新项目贷款外，监管机构对于特殊形式的几项城市更新也将推出专门的贷款政策，例如2023年已经出台的城中村改造贷款政策（2023年12月国家金管总局、发改委、财政部、自然资源部、住建部和央行六部委联合发布《超大特大城市城中村改造贷款管理办法（试行）（金发〔2023〕17号）》；还有2024年底推出的通过货币化安置方式新增实施100万套城中村改造和危旧房改造计划，住建部声称也将联合金融监管部门出台商业银行贷款政策。这些政策将在城市更新项目贷款政策基础上对特殊项目提供更有力的贷款支持。

此外，廖司长还强调了发挥多种融资渠道协同效应，全面支持城市更新：

“除了银行信贷外，金融监管总局也将注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。

金融监管总局将认真贯彻落实《意见》要求，指导金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，准确把握新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。

金融监管总局将指导金融机构对照城市更新行动的具体要求，抓紧研究制定与之相配套的制度流程、业务系统和绩效评价体系；充分发挥不同类型金融机构的独特优势，把金融资源用在刀刃上，做好与财政资金、社会资本的有效衔接；及时总结形成可复制可推广的好经验和好做法。”

（全文完）

“2025年“两重”“两新”等优质项目筹备与谋划、存量资产盘活，超长期特别国债、中央预算内投资、专项债申报高级研修班”