日前，十四届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）进行了首次审议，并于12月27日起向社会公开征求意见。

据悉，修订草案共6章80条，对现行《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称“银监法”）进行了大幅扩充和完善，以强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，以消除监管空白、弥补监管短板、明确监管授权为着力点，切实提高监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性，旨在更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，切实提高金融治理体系和治理能力现代化水平。

中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国表示，本次银监法修订顺应时势，总结经验，抓重点，补短板，着力于完善监管体系，提升监管精度，丰富监管工具，增强监管能力，可以说是在坚持和巩固中国特色“强监管”金融体制基础上的一次重要的“系统升级”。

抓重点 补短板

银监法迎系统性修订

银行业金融机构稳定事关我国金融体系稳定和人民群众财产安全。“对银监法进行系统性修订，是顺应金融业高质量发展要求，构建现代金融监管框架，提升金融监管透明度和法治化水平的内在要求和紧迫任务。”清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许表示。

据了解，现行银监法自2004年2月起施行，并于2006年作了个别修正。作为一部专门的监管法，银监法的颁布实施适应了我国建立健全银行业监管体系的客观需要，为银行业监督管理部门履行监管职责提供了法律保障，对促进银行业稳健发展、提升服务实体经济质效，守住不发生系统性风险底线发挥了重要作用。

银监法颁布二十余年来，我国银行业发展取得突破性成就，银行业发展的内外部环境也发生了深刻变化。近年来，银行业发展面临的风险形势更加复杂多元，有必要对现行银监法进行系统性完善，着力解决部分领域制度空白及监管有效性不足等突出问题，进一步提高监管效能，维护银行业持续稳健运行。

在这样的背景下，修订草案对现行银监法进行了大幅扩充和完善，从现行的6章52条增至6章80条，通过建立股东全流程监管制度、完善风险处置机制、扩大监管覆盖范围、大幅提高违法成本、强化行为监管和消费者保护、增加域外适用条款等一系列制度创新，为银行业稳健运行和高质量发展提供坚实的法治保障。

“这次修订不是对个别条款的修补，而是围绕‘监管对象更完整、监管规则更成体系、监管工具更有梯度、风险处置更可衔接、法律责任更有力度’的思路，把多年监管实践中已经成熟、有效的做法固化为法律制度，并为应对新的风险形态给出了上位法的接口。”上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚对记者表示。

将股东、实控人纳入监管范围

实现监管全覆盖

整体而言，周道许表示，修订草案的核心内容是构建起贯穿市场准入、持续监管、风险处置到市场退出全链条，涵盖机构、股东、从业人员和第三方机构的全覆盖监管体系。

其中尤其值得关注的是，为加强银行业金融机构股权管理，针对实践中有的银行业机构的主要股东、实际控制人不当越位、干预经营，甚至虚假出资、抽逃资本，搞不当关联交易和利益输送等情况，本次修订落实中央金融工作会议关于穿透式监管的要求，进一步延伸监管链条，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前、事中、事后全流程监管制度。明确主要股东、实际控制人准入标准，强化穿透审查。新增主要股东、实际控制人文件报送、股权披露相关要求。增加自有资金出资等义务规定，严厉打击违规关联交易、抽逃出资等违法行为。

“监管关注的重心，正从‘只盯住持牌机构’逐步延伸到‘围绕机构运行所依赖的关键关系与关键环节’。”曾刚表示，修订一方面更清晰地列举“银行业金融机构”的现实谱系，把理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等纳入列举范围，为监管资源配置与检查边界提供更明确的法律坐标。更重要的变化是，修订的方向是把“风险产生的源头”和“风险传导的链条”一起纳入治理框架，使监管能覆盖“资金-股权-治理-经营-外包-消费者”的完整链条。

王卫国认为，强化对金融机构股东的监管和严格股东责任，是当代金融法改革中堵漏补缺的一个重点。修订的主要内容与亮点是要构建全覆盖、长牙带刺的监管体系。

丰富风险处置“工具箱”

提升防控前瞻性与有效性

应对金融危机的制度建设，必须首先着眼于对机构风险的识别、预警、化解和处置。

中央金融工作会议对健全常态化风险处置机制提出了明确要求。为切实填补银行业风险处置和市场退出的立法空白，此次修订草案深入总结近年来银行业风险处置工作实践。建立健全早期纠正硬约束机制，授权监管部门对银行业金融机构风险隐患采取早期纠正措施。完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排，明确监管部门可以根据机构风险状况、金融市场环境灵活采取不同的处置措施。坚持市场化、法治化原则，进一步细化各类处置方式适用情形，丰富监管工具箱，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。

对此，曾刚分析称，风险处置机制解决的是“风险来了怎么办、能否更早介入、代价能否更小”。针对实践中处置规定偏原则、早期干预不足、工具不够用的问题，修订草案以更清晰的法定授权为核心，推动处置手段从末端单一走向分层衔接。

具体而言，一是丰富强制措施并扩大适用依据。新增或细化限制暂停部分业务、限制分红、限制支付报酬福利等措施，便于根据风险程度实施“降速、止损、纠偏”，避免处置陷入“要么放任、要么接管”的两极。

二是增加整顿机制，完善处置措施。明确当机构出现监管指标异常波动、经营管理恶化等重大风险隐患时，可采取强制措施并派出整顿组，对关键经营活动实施监控。把处置窗口前移，在风险可控阶段介入以降低处置成本。

三是细化接管制度与后续衔接。明确接管组职责、接管期间可采取的处置措施，并完善行政处置与破产程序对接，极大丰富了处置方式，提升处置的规范性与可预期性。

“本次修订的重点放在银行业金融机构风险处置的环节。”王卫国表示，银行金融风险的早期应对，有赖于监管部门的及时介入，而监管部门介入需要借助一系列的干预工具和处置措施。其中接管作为银行业机构临危处置的重要手段，是一项业已确立并得到实践验证的成功制度。

推进监管能力现代化

显著提高违法成本

近年来，银行业违法违规活动日益复杂。为提高行政处罚震慑力，修订草案聚焦造成重大金融风险的“关键人”、影响金融稳定的“关键事”、破坏金融市场秩序的“关键行为”，进一步完善行政处罚规则，坚持罚没并举，对违法所得依法予以没收，同时提高罚款金额，加大倍数罚的幅度，切实扭转金融违法成本低、“罚不及损”“罚不及得”等情况，督促机构合规经营，有力提升监管有效性。

“从补短板的角度讲，本次修订在监管能力建设方面需要解决的重点问题。”王卫国表示，一是引入市场因素，发挥第三方机构在监管中的合作和服务作用。二是强化执法依据，加大处罚力度，提高违法成本。如提高违法机构罚则和违法人员罚则中的罚款标准，赋予监管机构更全面的执法依据。

曾刚认为，监管有效性不仅取决于“想管什么”，更取决于“能否查清、能否纠偏、能否形成震慑”。“修订草案显著提高违法成本并扩围责任主体，呈现出三个显著特征：罚款幅度提高、责任主体扩围、双罚更强化。”他表示，在罚款幅度上，将原先较低的罚款上限提高到更具震慑力的水平，体现“罚没并举、加大惩戒”的导向。在责任主体上，修订将主要股东、实际控制人、从业人员、第三方机构纳入更完整的责任体系。

此外，此次修订草案完善了银行业消费者权益保护监管体系。周道许表示，修订草案将保护金融消费者合法权益置于更加突出的位置，明确监管机构对银行业消费者权益保护工作的监督管理职责，指导设立银行业消费纠纷调解机构，体现了金融监管的人民立场和为民监管的宗旨。

总体来看，业内专家一致认为，《银行业监督管理法》的全面修订，是我国银行业监管法治建设的重要里程碑。它立足于中国金融业发展的鲜活实践，面向建设金融强国的宏伟目标，致力于构建更加科学、规范、高效的现代银行业监管法律体系。本次修订将为银行业监管提供更加完善的法律工具，为银行业稳健运行和高质量发展提供更加坚实的法治保障，在进一步完善现代金融监管体系的同时，为“十五五”期间“加快建设金融强国”奠定更坚实的基础。

责编:陶纪燕 | 审核:李震 | 监审:古筝

（来源：金融时报客户端）